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讓公共財(cái)政陽(yáng)光灑滿社會(huì)各個(gè)角落
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2010-03-18 作者：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府與經(jīng)濟(jì)研究中心主任 王福重 來(lái)源：上海證券報(bào)
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預(yù)算的核心意思，就是所有的政府開支，非經(jīng)立法程序不得執(zhí)行。預(yù)算公開，是預(yù)算的本來(lái)要求。預(yù)算不是個(gè)人的事情，而是關(guān)乎所有人的利益，必須令所有公民知曉。為了改善民生，建設(shè)和諧社會(huì)，預(yù)算公開的步子還應(yīng)該邁得更大一些，再快一些。首先是，各級(jí)財(cái)政部門、國(guó)有企業(yè)，各預(yù)算撥款單位，都要嚴(yán)格公布全部的收支項(xiàng)目和數(shù)字。
預(yù)算公開，成為當(dāng)前最熱門的話題。十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議要求，經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算都要公開，包括國(guó)務(wù)院各部門的預(yù)算。全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)表示，即將修訂的《預(yù)算法》，將力推預(yù)算公開。而就在幾天前，四川省巴中市巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)，在其網(wǎng)站上公開了今年1月和2月份的所有公務(wù)開支，內(nèi)容非常詳細(xì)，包括一筆1.5元的花費(fèi)。
最近幾年，政府傾情民生，財(cái)政用于民生的開支有較大幅度增加，特別是“三農(nóng)”開支，增加尤為明顯。在現(xiàn)代社會(huì)，“財(cái)政”是“公共財(cái)政”的簡(jiǎn)稱，財(cái)政只應(yīng)該提供公共物品，增進(jìn)社會(huì)公平。上述這些動(dòng)作，都是在還原公共財(cái)政的本來(lái)面目。同時(shí)，公眾也逐漸意識(shí)到，除了納稅，他們還有獲得公共服務(wù)的權(quán)利。關(guān)心財(cái)政預(yù)算的人，會(huì)越來(lái)越多，這當(dāng)然是一個(gè)可喜的現(xiàn)象。
財(cái)政的歷史和國(guó)家的歷史一樣久長(zhǎng)，但是，預(yù)算的歷史卻至今不過(guò)三百余年。預(yù)算是1640年英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)大革命的產(chǎn)物，它的初衷，是限制國(guó)王亂花錢。這是一種必然的要求，因?yàn)槟莻�(gè)時(shí)候，社會(huì)的財(cái)富主要?jiǎng)?chuàng)造者，是新興的資產(chǎn)階級(jí)。以后隨著各國(guó)相繼仿效，預(yù)算制度遂成了重要的政治經(jīng)濟(jì)制度。
預(yù)算的核心意思是，所有的政府開支，非經(jīng)立法程序不得執(zhí)行。預(yù)算公開，是預(yù)算的本來(lái)要求。預(yù)算是一個(gè)法律文件，作為法律文件，預(yù)算不是個(gè)人的事情，而是關(guān)乎所有人的利益，必須令所有公民知曉。
現(xiàn)在我們的預(yù)算報(bào)告，有人說(shuō)是“內(nèi)行看不明白，外行更看不懂”。確實(shí)，預(yù)算涉及諸多專業(yè)知識(shí)和背景，不了解這些專業(yè)和背景，當(dāng)然看不懂、看不明白。比如，在中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算收入中，有一項(xiàng)叫“國(guó)有企業(yè)虧損補(bǔ)貼沖減收入”。本來(lái)，虧損補(bǔ)貼是一種支出，怎么會(huì)列為收入呢？如果把支出列為收入，則既減少了預(yù)算的總支出，又減少了預(yù)算的總收入，降低了預(yù)算收入占GDP的比重，而這個(gè)比重，對(duì)于評(píng)價(jià)政府和市場(chǎng)的作用范圍，是重要的指標(biāo)。因此，把虧損列為收入這個(gè)做法，是很不恰當(dāng)?shù)�。又比如，中�?guó)的“財(cái)政收入”和“財(cái)政支出”，有特定的含義，僅僅指預(yù)算收入和支出，而并非政府掌握的全部收入和支出。除了預(yù)算收入，還有規(guī)模幾乎相當(dāng)于預(yù)算收入的“預(yù)算外收入”，它們基本游離于監(jiān)督和約束之外，屬于政府部門和企事業(yè)單位的自收自支，但是預(yù)算外收入，也是嚴(yán)格意義上的財(cái)政收入，是政府行為的產(chǎn)物，不納入預(yù)算，說(shuō)不過(guò)去。
所以，要看懂預(yù)算，明白財(cái)政，需要有一個(gè)了解過(guò)程。但是，預(yù)算并非什么高難度的知識(shí)，報(bào)告更不是“天書”。重要的是，多年以來(lái)，有意無(wú)意的模糊，在公眾和財(cái)政部門之間筑起了藩籬。現(xiàn)在看來(lái)，增加對(duì)這些知識(shí)的傳播，是十分必要的。
財(cái)政公開，可以澄清我們?cè)谝恍┲卮髥?wèn)題的爭(zhēng)議。比如，中國(guó)的總體稅負(fù)，究竟是高于還是低于國(guó)際平均水平，以及是否應(yīng)該較大幅度地減稅等等。這就要將全部財(cái)政收入，包括預(yù)算外收入，統(tǒng)統(tǒng)公開，然后再進(jìn)行國(guó)際比較，方能一目了然，現(xiàn)在因?yàn)楦鞣侥贸龅臄?shù)據(jù)都不一樣，誰(shuí)都說(shuō)不清楚。在推進(jìn)稅收制度改革，包括個(gè)人所得稅的改革，以及開征物業(yè)稅的時(shí)候，這個(gè)問(wèn)題，再也不能回避了。再比如，國(guó)人詬病多年的行政管理費(fèi)支出過(guò)高，那么，這方面的支出究竟有多少？更重要的是，這些支出的具體用途是什么？沒(méi)有這些信息，得出行政費(fèi)過(guò)高或者不高的結(jié)論，都是缺乏根據(jù)的。單從白廟鄉(xiāng)的案例看，行政管理費(fèi)支出，存在的問(wèn)題還真不少。招待費(fèi)占了這個(gè)鄉(xiāng)全部公務(wù)開支的65%，其中主要又是吃喝。公款吃喝，全國(guó)有多少？還有，每年有多少財(cái)政資金，用于購(gòu)買公務(wù)用車、多少用于出國(guó)考察？如果將行政管理費(fèi)的支出明細(xì)，公之于眾，至少在一定程度上，能遏制一下鋪張浪費(fèi)的痼疾。無(wú)論如論，都善莫大焉。
跟行政管理費(fèi)過(guò)高相反，教育經(jīng)費(fèi)支出始終沒(méi)有達(dá)到占GDP
4%的目標(biāo)。而且這不多的教育經(jīng)費(fèi)，教育級(jí)次結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)，以及有無(wú)浪費(fèi)，都由于沒(méi)有公開而讓公眾“望洋興嘆”。
“兩會(huì)”剛過(guò)，就在“3·15”這一天，北京就出現(xiàn)了三個(gè)新“地王”，三個(gè)都是赫赫有名的央企，而且主業(yè)都不是房地產(chǎn)。那么，為什么央企的利潤(rùn)可以如此自由地支配，自己掙錢自己花，而沒(méi)有用于公共福利？本來(lái)，停頓了14年之后，2008年開始，央企利潤(rùn)要重新上繳中央預(yù)算了，但是，各家企業(yè)究竟執(zhí)行得如何，誰(shuí)交了，誰(shuí)沒(méi)交，公眾無(wú)從知曉。如果這些本來(lái)該公開的信息能公開，央企地王是否能少一些以至消失，進(jìn)而讓高房?jī)r(jià)得到某種抑制呢？
部門預(yù)算存在的問(wèn)題，可能更多。過(guò)去，經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況：中央財(cái)政將資金撥付某個(gè)部門后，這個(gè)部門卻遲遲不對(duì)下屬單位繼續(xù)支付，下屬單位不能及時(shí)獲得經(jīng)費(fèi)，業(yè)務(wù)和工作因此掣肘，卻又無(wú)可奈何。還有，“跑部錢進(jìn)”，部門資金分配不公等，所有這些，屢禁不止，就是因?yàn)椴块T預(yù)算不公開，人們摸不著頭腦。有了部門預(yù)算公開，這些部門至少不敢懈怠了吧？
為了改善民生，建設(shè)和諧社會(huì)，預(yù)算公開的步子還應(yīng)該邁得更大一些，再快一些。首先是，各級(jí)財(cái)政部門、國(guó)有企業(yè)，各預(yù)算撥款單位，都要嚴(yán)格公布全部的收支項(xiàng)目和數(shù)字�，F(xiàn)在的問(wèn)題是，即使是全國(guó)人大審議通過(guò)的全國(guó)預(yù)算，其收支數(shù)字也不齊全；其次是，各級(jí)人大代表，都要了解學(xué)習(xí)《預(yù)算法》及相關(guān)知識(shí)，負(fù)起預(yù)算監(jiān)督、為民理財(cái)?shù)闹卮筘?zé)任。
只有陽(yáng)光財(cái)政，才能讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照亮社會(huì)的每一個(gè)角落。
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