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2010-07-07 作者：黃小虎/中國土地學(xué)會 來源：中國經(jīng)濟時報
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黨的十六大報告指出，政府的主要職能是“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。黨的十七大進一步提出，“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。
根據(jù)中央的精神，反思我國土地管理體制，一個突出的問題，是政府既負責(zé)土地管理，又負責(zé)國有土地的經(jīng)營。經(jīng)營是市場主體的活動，具體到國有土地的經(jīng)營，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把這個作為政府的職責(zé)，客觀上使各級城市政府成了市場競爭的主體，這是我國土地管理失控、產(chǎn)生一系列問題的主要制度根源。我國的土地出讓制，主要是借鑒香港的土地批租制。但香港的土地管理與土地批租（即經(jīng)營），分屬不同的部門，并且把政府的土地收益納入基金管理，杜絕了支出使用的隨意性。這一點，我們卻沒有學(xué)，可以說學(xué)香港只學(xué)了一半甚至不到一半。我們這樣的做法，是在社會主義市場經(jīng)濟尚未建立以前形成的，有其歷史必然性和合理性。但隨著市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，其弊端越來越明顯，應(yīng)當成為下一步改革的重點。
有些西方市場經(jīng)濟國家如荷蘭，政府的土地管理十分嚴格，法律規(guī)定，凡土地買賣，政府有優(yōu)先購買權(quán)。同時，法律還規(guī)定，政府不得通過土地獲取任何收益。政府購買土地的目的，是控制房價，解決居民的住房問題。香港和荷蘭的經(jīng)驗表明，在成熟的市場經(jīng)濟體中，政府管理部門不能同時又是市場經(jīng)營主體。我國城市土地歸國家所有，經(jīng)營性土地的地租即土地收益不能取消，但獲取方式必須改革。
參照國有企業(yè)改革的經(jīng)驗，可以考慮成立專門的國有土地公司等經(jīng)濟組織，把需要經(jīng)營的國有土地交給他們參與市場運作，或轉(zhuǎn)讓，或出租，或聯(lián)營，或入股，負保值增值的責(zé)任，并向國家財政上繳土地收益。這些經(jīng)濟組織作為市場主體，按照統(tǒng)一的市場規(guī)則，接受政府的調(diào)控和監(jiān)管。由于是國有公司，必要時也要服從國家的要求，承擔(dān)一定的土地參與宏觀調(diào)控的責(zé)任。
隨著財稅體制改革的深化，國家對土地收益的使用支出，也要嚴格規(guī)范，杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。
把經(jīng)營土地的職能分解出去以后，各級政府就可以集中精力加強土地管理。其核心職能，一是嚴格實施土地利用規(guī)劃，加強土地用途管制；二是平等保護各類土地產(chǎn)權(quán)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場；三是運用土地政策，參與宏觀調(diào)控。
耕地保護是土地規(guī)劃和用途管制的實施，地價管理和土地市場管理是土地產(chǎn)權(quán)保護的延伸，也都需要加強。為了保證土地管理各項職能和工作的落實，還必須加大土地督察和監(jiān)察工作的力度。
至于非經(jīng)營性的國有土地，例如劃撥供地、低價供地等，作為土地政策參與宏觀調(diào)控的手段，仍由政府負責(zé)運作。建立規(guī)范、公開、透明的程序，接受社會的監(jiān)督。
作為轉(zhuǎn)變政府職能的任務(wù)之一，改革國家規(guī)劃體系和土地規(guī)劃管理體制，同樣是迫在眉睫的事情。
目前我國由各部門分別編制相關(guān)的全國性規(guī)劃，這些規(guī)劃最終都要落在土地上，因此必須與土地規(guī)劃相銜接。但是，由于各部門從自身工作需要出發(fā)，各自制定不同的土地分類標準，并分別開展相關(guān)資源調(diào)查，編制各自的地理信息系統(tǒng)，導(dǎo)致在此基礎(chǔ)上制定的各部門規(guī)劃，不能與土地規(guī)劃很好銜接，在實際工作中產(chǎn)生混亂并造成極大浪費。
有鑒于此，建議對國家規(guī)劃體系作重大調(diào)整。
當務(wù)之急，是制定全國統(tǒng)一的土地分類標準，廢止部門標準，以利各類規(guī)劃與土地規(guī)劃的銜接。
下一步，可借鑒世界多數(shù)國家的經(jīng)驗，由一個部門負責(zé)開展資源調(diào)查，并編制國家基礎(chǔ)地理信息系統(tǒng)，供各政府部門和全社會使用。各部門不再開展普查性資源調(diào)查，不再編制各自的地理信息系統(tǒng)。
最終，要理順國家規(guī)劃體系。第一，編制國土規(guī)劃作為國家發(fā)展的中長期規(guī)劃。國土規(guī)劃的主要內(nèi)容：空間布局（包括功能分區(qū)），生產(chǎn)力布局（包括國家重點投資項目），重大基礎(chǔ)設(shè)施和國土整治項目，等等；第二，現(xiàn)行的經(jīng)濟社會五年發(fā)展規(guī)劃，作為國家發(fā)展的近中期規(guī)劃；第三，土地利用規(guī)劃作為落實以上兩個規(guī)劃的保障性規(guī)劃，發(fā)揮具體銜接各部門規(guī)劃的龍頭作用。各部門依據(jù)以上三個規(guī)劃，把工作重點放在編制相關(guān)專項規(guī)劃上，不再編制部門的全國性規(guī)劃。
以上改革如能實施并到位，將大大改變目前部門分割、地區(qū)分割的局面，是實現(xiàn)現(xiàn)代化過程中從必然王國到自由王國的一大飛躍。
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