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傅勇：中國經(jīng)濟(jì)分權(quán)的治理機(jī)制
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2010-07-16 作者：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、宏觀經(jīng)濟(jì)觀察研究人士 傅勇 來源：上海證券報(bào)
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從國際比較的視角，筆者之前曾提出，中國經(jīng)濟(jì)在宏觀層面上表現(xiàn)出的諸多失衡，很大程度上可以視為經(jīng)濟(jì)“成長的煩惱”，很多國家尤其是東亞國家，在快速發(fā)展階段都出現(xiàn)過類似特征。因而，不應(yīng)對(duì)這些失衡過分悲觀。
對(duì)中國經(jīng)濟(jì)模式擔(dān)憂和困惑的另一個(gè)根源是，在中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展中，強(qiáng)勢(shì)政府扮演著重要的角色，而這與經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本信念相左�，F(xiàn)在看起來，如果僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特定階段來解釋中國經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性問題，并認(rèn)為隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，這些結(jié)構(gòu)性矛盾會(huì)逐步得到緩解，似乎稍嫌樂觀了。
最近幾年，筆者一直嘗試從中國式分權(quán)的視角來解讀中國的增長模式和宏觀現(xiàn)象。分權(quán)是指，在經(jīng)濟(jì)治理和公共決策上，中央和地方各自擁有相應(yīng)的權(quán)利。對(duì)于規(guī)模較大的國家或地區(qū)來說，分權(quán)治理勢(shì)在必行，是個(gè)世界現(xiàn)象。但與那些聯(lián)邦制的國家不同，中國的中央政府在向地方經(jīng)濟(jì)分權(quán)的同時(shí)，在政治上對(duì)地方保持了罕見的強(qiáng)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)分權(quán)和政治集中，就成了中國式分權(quán)的主要內(nèi)涵。并且，有大量證據(jù)顯示，在中央對(duì)地方官員的評(píng)價(jià)體系中，經(jīng)濟(jì)增長、稅收、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相對(duì)硬性的指標(biāo)，占了相當(dāng)大的權(quán)重。這就塑造了中國的地方政府特別具有“企業(yè)家”精神的特質(zhì)。一方面，地方政府在許多地方事務(wù)上擁有自主權(quán)，另一方面地方政府的積極性又被中央調(diào)動(dòng)起來，并主要集中于經(jīng)濟(jì)增長上。這可以解釋諸如高投資、招商引資競爭、高房價(jià)、環(huán)境問題、公共服務(wù)供給不足以及經(jīng)濟(jì)過熱等很多結(jié)構(gòu)性問題。
但這只是故事的一面，另一面是強(qiáng)勢(shì)政府也會(huì)推動(dòng)市場(chǎng)體制的建立。比如，中國的許多城市在“經(jīng)營”中快速發(fā)展，地方政府巧妙地組合了資金、土地、人才等要素，推動(dòng)中國城市和基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)日新月異的變化。從這個(gè)角度說，在正面評(píng)價(jià)強(qiáng)勢(shì)政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的同時(shí)，并沒有排斥市場(chǎng)的力量。中國政府的成功之處在于，強(qiáng)勢(shì)政府主要不是去遏制市場(chǎng)，而是培育甚至利用了市場(chǎng)。小政府是中國香港繁榮的基礎(chǔ)，但強(qiáng)勢(shì)政府在新加坡也有不錯(cuò)的表現(xiàn)。張五常教授是非常推崇市場(chǎng)作用的，但他對(duì)中國地方政府的作用給予了極高的評(píng)價(jià)，認(rèn)為縣級(jí)層面上的競爭是解開中國增長之謎的鑰匙。
中國式財(cái)政體制的核心內(nèi)涵，是經(jīng)濟(jì)分權(quán)與垂直的政治治理體制的緊密結(jié)合。文獻(xiàn)上，錢穎一等學(xué)者是較早提出“中國式分權(quán)”概念的學(xué)者。在他們眼里，中國式分權(quán)主要是指中國分散化的財(cái)政體制。后來，布蘭查德等經(jīng)濟(jì)學(xué)家將中國的政治集中和經(jīng)濟(jì)分權(quán)結(jié)合在一起，強(qiáng)調(diào)了中國與俄羅斯等國政治體制的不同激勵(lì)。從更寬廣的視角來看，中國式分權(quán)是中國經(jīng)濟(jì)改革先行這樣漸進(jìn)道路的表征，針對(duì)漸進(jìn)模式的利弊討論，為我們打量中國式分權(quán)的全景提供了廣闊的想象空間。
經(jīng)濟(jì)分權(quán)最重要的積極意義在于，中國式的財(cái)政分權(quán)向地方政府和企業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)。如果說家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解決了中國農(nóng)村和農(nóng)民在上世紀(jì)八十年代的激勵(lì)問題的話，城市和非農(nóng)業(yè)人口的激勵(lì)，則是和對(duì)地方政府的放權(quán)緊密結(jié)合在一起的。從七十年代的放權(quán)讓利到八十年代的分灶吃飯，再到九十年代的分稅制改革，如何合理劃分中央和地方的利益關(guān)系、調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，不僅始終是我國財(cái)政體制改革的要點(diǎn)，也是整個(gè)經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的突破口。在分散的財(cái)政體制下，由于要素流動(dòng)下的財(cái)政競爭增加了政府援助國有企業(yè)的機(jī)會(huì)成本，地方政府不再有激勵(lì)向經(jīng)營績效不佳的國有企業(yè)提供援助。
經(jīng)濟(jì)分權(quán)還不足以構(gòu)成中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全部激勵(lì)。有關(guān)中國式分權(quán)的研究，習(xí)慣于將中國和其他國家尤其是俄羅斯的分權(quán)績效比較。然而，多數(shù)情況下，無論是在發(fā)達(dá)國家（如美國），還是在發(fā)展中國家（如印度、玻利維亞），抑或是轉(zhuǎn)軌國家（如俄羅斯），與財(cái)政分權(quán)相伴隨的是政治上的聯(lián)邦主義；而中國卻是實(shí)行垂直的政治管理體制。有學(xué)者指出，俄羅斯的中央政府缺乏對(duì)地方政府的控制力，地方政府不存在主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力；而在中國，中央政府有足夠的能量來獎(jiǎng)懲地方，因而這套體制能夠?qū)χ袊暧^經(jīng)濟(jì)失衡給出合理解釋。
中國地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的熱情舉世無雙，這一熱情也成功拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)率先從危機(jī)中復(fù)蘇，甚至推動(dòng)宏觀經(jīng)濟(jì)在2010年一季度出現(xiàn)過熱傾向。而危機(jī)之中的美國地方政府則是拖累經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的負(fù)累。聯(lián)邦政府的刺激方案中的相當(dāng)大比重，是用于對(duì)州政府的轉(zhuǎn)移支付，以阻止州政府削減開支，減少雇員。
地方政府顯然深信，通過投資，哪怕上馬效益不那么理想的項(xiàng)目，也是拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的最有效途徑。隨著中國經(jīng)濟(jì)的快速成長，大量的基礎(chǔ)設(shè)施最終擁有了越來越高的利用率。按照凱恩斯的推論，即便是浪費(fèi)式的投資活動(dòng)，也能通過乘數(shù)效應(yīng)作用于經(jīng)濟(jì)增長。因?yàn)橹T如勞動(dòng)力甚至資本也是過剩的，政府的投資不會(huì)帶來明顯的擠出效應(yīng)，物價(jià)也能保持相對(duì)平穩(wěn)。
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