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2010-07-27 作者：劉曉忠 來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道
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近日，銀監(jiān)會(huì)首次披露，目前占地方融資平臺(tái)貸款總額27%的約2萬億元的貸款項(xiàng)目，可以償還本息；而約占比達(dá)50%的4萬億元左右地方貸款存在第一還款源不足問題，屬于可疑類貸款；另外，占23%比重的地方負(fù)債存在嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)隱患，簡易匡算其風(fēng)險(xiǎn)敞口達(dá)1.76萬億元，而同期銀行系統(tǒng)撥備金僅1.3萬億元。財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會(huì)等擬將擇日聯(lián)合發(fā)文，針對(duì)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》出臺(tái)更具操作性的細(xì)則，清理地方政府融資平臺(tái)公司的問題。
目前這份擬將出臺(tái)的細(xì)則最突出的亮點(diǎn)是，對(duì)融資平臺(tái)公司新增債務(wù)，地方政府僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，若債務(wù)人無法償還全部債務(wù)，債權(quán)人也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。可以這么說，這對(duì)截至6月末持有7.66萬億元地方融資平臺(tái)貸款的銀行系統(tǒng)而言，不啻為預(yù)警不良資產(chǎn)將反彈。
我們認(rèn)為，引入政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理順政府資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)、促使政府財(cái)報(bào)的標(biāo)準(zhǔn)化和定期披露制，并修改《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》和出臺(tái)《政府破產(chǎn)法》等規(guī)范地方債亂象，是很重要的，但是只是技術(shù)性的，真正解決之道在于經(jīng)濟(jì)刺激政策退出的久拖不決，制造了當(dāng)前巨額地方負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)敞口。這意味著面對(duì)日益壘高的政府負(fù)債，一旦政府無法或無力踐行償債承諾，其所擁有的強(qiáng)大權(quán)力將限制投資者對(duì)政府違約起訴的可訴性。目前政府、國企和銀行未能徹底根除的軟預(yù)算約束，既引發(fā)了各級(jí)政府或隱或顯的“瘋狂”舉債，又牽制了對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口的管控。
之于地方融資平臺(tái)，這些融資平臺(tái)的主要任務(wù)更多地是借款，至于還款責(zé)任則并不清晰，有財(cái)政顯性或隱性的擔(dān)保，而且很多地方融資平臺(tái)借款是一個(gè)公司，項(xiàng)目運(yùn)作又是一個(gè)公司。顯然，這使得地方融資平臺(tái)的償本付息面臨著相當(dāng)突出的預(yù)算軟約束。融資平臺(tái)不顧及償還能力的巨額借款，更多以委托建設(shè)運(yùn)營的項(xiàng)目公司沒有還款義務(wù)和責(zé)任，很容易導(dǎo)致其對(duì)從地方融資平臺(tái)調(diào)配的資金進(jìn)行無關(guān)效率的使用�？梢姡@必然導(dǎo)致地方融資平臺(tái)面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)敞口風(fēng)險(xiǎn)。
而擬發(fā)布的細(xì)則將地方融資新增債務(wù)，地方政府僅以出資額承擔(dān)有限責(zé)任。雖符合《公司法》，但卻清晰地把地方融資平臺(tái)軟預(yù)算約束風(fēng)險(xiǎn)顯性化，使銀行最終承擔(dān)了可能的損失。而銀行之所以甘愿貸款給曾經(jīng)一次次使其陷入技術(shù)性破產(chǎn)的地方融資平臺(tái)和國企，同樣根源于銀行系統(tǒng)的軟預(yù)算約束。一方面，雖然銀行經(jīng)過股改上市，但銀行的軟預(yù)算約束相當(dāng)突出——銀行相信自身一旦出現(xiàn)巨額不良資產(chǎn)面臨技術(shù)性破產(chǎn)，政府將給予救助。另一方面，銀行敢于向地方融資平臺(tái)集中巨額授信貸款，也源自銀行管理層認(rèn)為地方負(fù)債就是中央政府的或有負(fù)債，地方負(fù)債最終需要中央政府承擔(dān)；而在當(dāng)前給面臨產(chǎn)能過剩的私人部門貸款，則無法獲得國家信用背書。
由此可見，地方融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)上牽涉到如何隔離中央與地方政府信用混用的政府治理格局問題、建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)型問題以及如何斧正政府、國企與銀行等的軟預(yù)算約束問題等，唯有在這些領(lǐng)域變革，才能從根本上重塑一個(gè)具有市場獨(dú)立性的地方融資平臺(tái)。
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