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2010年上半年，全球經(jīng)濟復蘇形勢總體較為明朗，然而連續(xù)實施了近七個季度的經(jīng)濟刺激政策，在發(fā)揮積極作用的同時，其負面因素也開始抬頭，主要表現(xiàn)是財政風險的迅速積聚。盡管各國都認識到了重整財政的必要性和緊迫性，但是在經(jīng)濟增長和財政安全之間的抉擇異常艱難。在這樣的背景下，我們分析上半年世界經(jīng)濟的運行，在經(jīng)濟增長、金融風險財政化、政策選擇、中國作用等四個方面做出了基本判斷。2010年上半年，中國宏觀經(jīng)濟總體增長態(tài)勢未變，部分指標增速回落，但這種回落在當前環(huán)境下對于促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展是良性的。與去年同期相比，我國財政狀況進一步得到改善，積極的財政政策保持了較好的連續(xù)性和穩(wěn)定性，增支減收的效果明顯。本文的最后，在當前的環(huán)境和發(fā)展階段下，對公共財政的性質進行重新定位與解讀，以此作為制定和實施財政政策的依據(jù)和取向，并提出未來政策建議。
世界經(jīng)濟復蘇與財政風險
2010年上半年，世界經(jīng)濟的總體特征是經(jīng)濟復蘇與財政風險積聚。歐洲部分國家仍深陷債務危機的泥沼，復雜化了世界經(jīng)濟發(fā)展以及危機本身發(fā)展的進程，但從經(jīng)濟運行的主要指標來看，全球經(jīng)濟發(fā)展的主流仍是復蘇。目前世界經(jīng)濟已經(jīng)恢復增長這一判斷基本得到普遍認可，但對經(jīng)濟持續(xù)復蘇沒有充分把握，因為擴張性的反危機政策從實施到現(xiàn)在，積累了較大的財政風險，對世界經(jīng)濟的持續(xù)復蘇造成威脅。所以在財政安全和經(jīng)濟增長的雙重壓力下，世界各國都對宏觀經(jīng)濟政策進行了調整，基本上做到了有進有退、松緊搭配，但內容和側重點各有不同。美國等發(fā)達國家更擔憂經(jīng)濟衰退，面對刺激政策退出較為謹慎；發(fā)展中國家更擔憂寬松政策所帶來的通貨膨脹，刺激政策退出已經(jīng)漸入日程；歐盟部分國家由于深陷債務危機被迫收緊財政政策，同時保持貨幣政策寬松以支持增長；中國的宏觀經(jīng)濟政策調控成效顯著，總體上保持了高增長、高就業(yè)、低通脹、短期財政風險不突出的良好發(fā)展態(tài)勢，并成為世界經(jīng)濟的穩(wěn)定和推動力量。
基本判斷之一：世界經(jīng)濟初放晴——已經(jīng)恢復增長
各國官方統(tǒng)計資料顯示：美國經(jīng)濟已經(jīng)連續(xù)五個季度保持增長；日本已連續(xù)四個季度實現(xiàn)增長，經(jīng)濟步入復蘇軌道；歐洲盡管身陷債務危機，但總體來看，并未脫離世界經(jīng)濟恢復增長的大趨勢，據(jù)二季度經(jīng)濟學家調查報告顯示，西歐經(jīng)濟學家對當前經(jīng)濟形勢的評估連續(xù)三個季度回升，歐盟委員會也調高了增長預期，歐盟企業(yè)經(jīng)理人和廣大消費者對總體經(jīng)濟變化態(tài)勢也持樂觀態(tài)度；亞洲繼續(xù)扮演著全球經(jīng)濟復蘇領跑者的角色，與第一季度相比，絕大多數(shù)國家的經(jīng)濟形勢進一步好轉，經(jīng)濟學家信心指數(shù)強勁回升，創(chuàng)6年來新高。在亞洲國家中，中國的經(jīng)濟形勢變化更為超前，在經(jīng)歷了加速增長的過程之后，部分指標增幅回落，既實現(xiàn)了復蘇，又平抑了通貨膨脹預期，經(jīng)濟步入良性發(fā)展的軌道，成為平穩(wěn)著陸的佼佼者。
基本判斷之二：經(jīng)濟復蘇又遇陰霾——金融風險財政化
經(jīng)濟危機和反危機政策帶來的一些現(xiàn)實問題是世界經(jīng)濟持續(xù)復蘇的掣肘，尤其是目前各國都不同程度地受到金融風險財政化的困擾，在發(fā)達國家表現(xiàn)為財政赤字和債務風險，在發(fā)展中國家表現(xiàn)為通貨膨脹。美國的財政風險主要體現(xiàn)在赤字和債務風險，赤字率和國債負擔率分別為10.6%和90%。奧巴馬已經(jīng)認識到，國家要長期保持經(jīng)濟復蘇，還必須負起財政責任。日本的財政問題幾乎已經(jīng)走到了財政危機的邊緣，目前的國債負擔率為189%，預計2015年這一比率將達250%。菅直人說：“以現(xiàn)在的情況來看，不曉得日本的財政還能夠支持多久�！睔W盟當前面臨的首要經(jīng)濟問題也是各成員國實施大規(guī)模經(jīng)濟刺激政策而產(chǎn)生的高額財政赤字和公共債務。希臘債務危機將世界關注的焦點引向歐盟國家財政赤字和債務問題。據(jù)悉，自2008年以來，歐盟成員國政府的財政赤字總額增長了3倍，2010年財政赤字占GDP的比重將達到7.25%。目前，歐盟27國中已經(jīng)有20國出現(xiàn)赤字超標的現(xiàn)象。韋伯說：“除了減少財政赤字外，別無選擇�！狈次C的擴張性財政政策在推動發(fā)展中國家經(jīng)濟迅速恢復增長的同時，也帶來較大的通貨膨脹壓力，這在亞洲表現(xiàn)更為突出。亞洲開發(fā)銀行預測，2010年亞洲地區(qū)的通貨膨脹率將由2009年的1.5%上升至4%。
從理論上看，金融風險財政化是一個必然的過程，這是由財政宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能決定的。當金融危機足以動搖整個社會的基本運行時，財政就要實施宏觀調控，成為風險的最終承擔者。在實際中，雖然金融風險財政化是一個必然的過程，但金融危機轉化為財政危機的結果卻并不必然出現(xiàn)。這一方面取決于市場經(jīng)濟體制的成熟程度，另一方面取決于金融風險的程度。在成熟的市場經(jīng)濟體制下，只要金融危機的范圍和破壞力度還在金融調控的能力之內，金融風險與財政的關聯(lián)就還是間接的。然而，在這場全球性的大規(guī)模金融危機中，市場機制的調節(jié)能力已經(jīng)不能夠獨立引導經(jīng)濟走出危機，而財政救助措施成為先鋒和主導力量，金融風險財政化成為現(xiàn)實，并且正由過程向結果過渡。
基本判斷之三：驅散迷霧的法寶——政策持續(xù)、政策退出與政策協(xié)調
后危機時期，擺在各國政府面前的是兩難選擇———經(jīng)濟增長和財政安全。如果持續(xù)刺激政策，將難以保證財政安全，也可能進一步誘發(fā)通貨膨脹；如果啟動刺激政策退出程序，則整個經(jīng)濟刺激計劃難以收效，甚至犧牲經(jīng)濟增長，發(fā)生“二次探底”。我們認為，由于發(fā)達國家的經(jīng)濟增長動力不足，推動經(jīng)濟持續(xù)復蘇是其宏觀經(jīng)濟政策的重點，但必須考慮財政安全，財政政策酌情收緊或不再出臺新的寬松措施，同時，為了不影響經(jīng)濟復蘇，貨幣政策應保持寬松；發(fā)展中國家經(jīng)濟增長對政策的敏感度較強，經(jīng)濟復蘇的過程較短，但也同時誘發(fā)了通貨膨脹，為了防止其轉為惡性，只能將安全作為宏觀經(jīng)濟政策的重點，收緊貨幣政策治理通貨膨脹，但同時必須考慮對經(jīng)濟增長的影響，保持相對寬松的財政政策。因此，后危機時期，各國的宏觀經(jīng)濟政策應該視情況有彈性地退出，由于遇到的問題不同，財政政策和貨幣政策的松緊方向也應有所不同。目前各國的實際做法雖然還沒有完全走上這一軌道，但已初露端倪。美國一方面堅持刺激政策持續(xù)，另一方面有重整財政的行動目標，地方政府已經(jīng)啟動了緊縮政策。日本巨額財政赤字和通貨緊縮并列為經(jīng)濟復蘇的首要難題，其宏觀經(jīng)濟政策只能走結構性調控之路：刺激政策持續(xù)和退出并進，一邊緊縮財政，一邊放松銀根，做好政策的協(xié)調配合。歐盟集中全力治理財政風險，為了保持復蘇勢頭，寬松的貨幣政策須持續(xù)。威脅大多數(shù)發(fā)展中國家經(jīng)濟復蘇的是通貨膨脹以及高通貨膨脹預期，以亞太地區(qū)為首，掀起了一輪刺激政策退出的浪潮，收緊的主要是貨幣政策，財政政策暫時保持連續(xù)。
目前來看，對于任何國家來說，刺激政策都不應該絕對地退出和持續(xù)，應該是科學地“有退有進”，對癥下藥，同時保持本國經(jīng)濟政策的協(xié)調配合，搭建宏觀經(jīng)濟政策的國際協(xié)調機制，發(fā)揮最大化的政策合力。在后危機時代，擺在各國面前的一個艱巨使命就是宏觀經(jīng)濟政策的國際協(xié)調，只有齊心協(xié)力營造好經(jīng)濟發(fā)展的大環(huán)境，才能無后顧之憂地實現(xiàn)本國復興。從經(jīng)驗來看，宏觀經(jīng)濟政策的國內協(xié)調已經(jīng)成為常態(tài)，但國際協(xié)調機制還沒有搭建起來，直接原因是各國利益分散并追求本國利益最大化。從實際來看，20國集團領導人峰會是一個初步的政策國際協(xié)調平臺，但是一開始就期望實現(xiàn)多邊協(xié)調不大現(xiàn)實，難以達成有效一致。此次多倫多峰會各國達成的預算赤字減半目標也未必真正能實現(xiàn)。因此，相對于國際協(xié)調來說，地區(qū)協(xié)調更容易實現(xiàn)，相對于多邊協(xié)調來說，雙邊協(xié)調更容易實現(xiàn)，所以，可以從地區(qū)和雙邊協(xié)調開始，逐漸向國際協(xié)調推進。
基本判斷之四：經(jīng)濟復蘇迷霧中的曙光——中國的推動
目前，中國的經(jīng)濟政策較好地保持了穩(wěn)定性和連續(xù)性，對世界經(jīng)濟有較大的推動作用，已經(jīng)成為全球經(jīng)濟復蘇迷霧中的曙光。
從全球視野中看，中國既沒有陷入發(fā)達國家的經(jīng)濟低迷和債務危機，也暫時擺脫了發(fā)展中國家通貨膨脹的困擾。而中國經(jīng)濟的問題主要還是來自于內部，可以通過自身的改革來逐漸解決。面對“全球失衡”的現(xiàn)實和全球“再平衡增長”的需求，中國作為世界經(jīng)濟格局中的一員，有能力也愿意成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的橋梁，吸納、整合、發(fā)展、創(chuàng)造新的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關系，為早日實現(xiàn)“再平衡”和世界和諧做出貢獻。在多倫多峰會上，中方提出四點期待：加強宏觀經(jīng)濟政策溝通和協(xié)調，鞏固世界經(jīng)濟復蘇勢頭；推動國際貨幣基金組織在首爾峰會前完成份額改革目標，提高新興市場國家和發(fā)展中國家代表性和發(fā)言權；給予發(fā)展問題更多關注，為將于9月舉行的聯(lián)合國千年發(fā)展目標高級別會議提供政治支持；繼續(xù)反對各種形式的保護主義。說明中國正積極參與全球治理，并盡可能地發(fā)揮推動作用。如果這些期待都能實現(xiàn)，世界經(jīng)濟必將穩(wěn)步向前發(fā)展，實現(xiàn)平衡增長將指日可待。
閆坤 中國社科院研究員、博士生導師
于樹一中國社科院財貿所助理研究員、經(jīng)濟學博士
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世界經(jīng)濟復蘇與財政風險