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2010-08-11 作者：上海金融與法律研究院研究員 傅蔚岡 來(lái)源：東方早報(bào)
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從2010年8月1日起，重慶將開啟一個(gè)當(dāng)下中國(guó)規(guī)模最大的城市化運(yùn)動(dòng)。按照《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，今明兩年，將有338萬(wàn)農(nóng)民變身為擁有重慶城市戶籍的城鎮(zhèn)居民；從2012年到2020年，重慶將力爭(zhēng)每年從農(nóng)村轉(zhuǎn)移80萬(wàn)-90萬(wàn)人口，到2020年，重慶將形成在主城區(qū)聚集1000萬(wàn)城鎮(zhèn)居民、非農(nóng)戶籍人口比重升至60%、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。
城市化的諸多好處，已經(jīng)得到社會(huì)各界充分認(rèn)可。但是如何達(dá)到城市化，學(xué)理上存在著諸多的爭(zhēng)議；而且，在具體的發(fā)展過(guò)程中，各國(guó)也存在著不一致的路徑。那么，中國(guó)的城市化是如何實(shí)現(xiàn)的呢？
任何城市化都需要解決勞動(dòng)力和土地兩個(gè)問(wèn)題，中國(guó)也不例外。
從勞動(dòng)力的流動(dòng)來(lái)看，中國(guó)的城市化是以農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的——這個(gè)特征幾乎與世界上其他國(guó)家沒(méi)有兩樣。但中國(guó)的特點(diǎn)在于，雖然勞動(dòng)力已經(jīng)從農(nóng)村移到城市，但名稱是“農(nóng)民工”——顧名思義，他們雖然在城市從事工人的職業(yè)，但是其身份卻是農(nóng)民。
從城市面積的擴(kuò)展來(lái)看，中國(guó)的城市化是通過(guò)征地來(lái)實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)《憲法》和法律規(guī)定，農(nóng)村土地都是集體所有，但集體所有的土地被限定于農(nóng)業(yè)用途，要想將農(nóng)村的土地變?yōu)槌鞘兄械慕ㄔO(shè)用地，必須通過(guò)土地征收來(lái)實(shí)現(xiàn)。正是這個(gè)原因，中國(guó)城市面積的擴(kuò)張，都是通過(guò)政府的主動(dòng)擴(kuò)張，而農(nóng)民是無(wú)法積極為城市化作貢獻(xiàn)的。當(dāng)農(nóng)民集體所有的農(nóng)地變?yōu)閲?guó)有的建設(shè)用地后，政府通過(guò)土地出讓金獲得了巨大的收益，而失地農(nóng)民只能夠獲得低廉的征地補(bǔ)償費(fèi)用。
本來(lái)，隨著城市面積的擴(kuò)張，中國(guó)的城市應(yīng)該容納更多的城市人口。但由于戶籍制度的困擾，城市里容納了更多的勞動(dòng)力，但是卻無(wú)法容納更多的城市戶籍人口。這樣一來(lái)，中國(guó)的城市化始終處在“主動(dòng)和被動(dòng)”的困擾之中：勞動(dòng)力主動(dòng)向城市流動(dòng)和被動(dòng)的戶籍政策之間的矛盾；主動(dòng)的城市面積擴(kuò)張和被動(dòng)的土地征收制度之間的沖突。這兩個(gè)主動(dòng)和被動(dòng)，始終成為困擾中國(guó)城市化進(jìn)程的兩大頑疾。這一次，重慶的戶籍改革能否在這兩個(gè)方面有所作為呢？
表面上看，重慶的戶籍改革并沒(méi)有附加任何條件。按照重慶官方的宣傳，凡是具有重慶市農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)民，都可以自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，可以享受城鎮(zhèn)的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療的優(yōu)惠政策。實(shí)際上這個(gè)條件一直存在，按照《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》，就是要“按照寬嚴(yán)有度、分級(jí)承接原則，適度放寬主城區(qū)、進(jìn)一步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，積極引導(dǎo)本市籍農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移落戶，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民”。重慶市針對(duì)主城區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)縣都設(shè)置了不同的入戶條件，不僅如此，在《重慶市戶籍制度改革農(nóng)村土地退出與利用辦法》中，還強(qiáng)制性地規(guī)定了當(dāng)農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)為城市戶籍時(shí)，其原有的土地必須退出。也正是這個(gè)因素，重慶的戶籍制度改革又被媒體形象地稱為“以土地?fù)Q戶籍”。
在“以土地?fù)Q保障”中，城市戶籍的獲得必須是以放棄農(nóng)村土地為前提。事實(shí)上，此前通過(guò)征地而進(jìn)行的城市化中，也是通過(guò)交換土地而獲得戶籍身份，由此可見，此次重慶的戶籍制度改革，和此前的類似做法并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別，只不過(guò)重慶的戶籍改革被稱為是主動(dòng)的，而征地式的戶籍改革則是被動(dòng)的。但是無(wú)論如何，兩者的目的都是一致的：就是通過(guò)戶籍，將農(nóng)村的土地收歸為國(guó)有，從而為城市化的土地?cái)U(kuò)張準(zhǔn)備條件。由此可見，無(wú)論是主動(dòng)的戶籍改革還是被動(dòng)的征地運(yùn)動(dòng)，其目的一樣：都是為了獲得與農(nóng)村戶籍身份相聯(lián)系的土地。
農(nóng)民進(jìn)城是不是必須放棄原有農(nóng)村土地？在我看來(lái)，這是可以商榷的�；蛘�，我們可以放棄以往的“以土地?fù)Q福利”的思路——無(wú)論是以土地?fù)Q保障或者是以土地?fù)Q戶籍，“保障”或者“戶籍”都是一種福利，而非財(cái)產(chǎn)。當(dāng)政府獲得農(nóng)民的土地時(shí)，必須予以農(nóng)民相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，而不是通過(guò)一些未來(lái)變化較大的福利而予以打發(fā)。同時(shí)，將城市市民的福利平等地施予所有的公民，而不分其戶籍。
長(zhǎng)達(dá)三十年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中國(guó)的城市居民通過(guò)“工農(nóng)剪刀差”享受了低廉的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格；三十年的改革開放，農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格依舊低廉，而不斷涌入的農(nóng)民工為城市居民提供了低廉的勞動(dòng)價(jià)格，同時(shí)城市居民又享受了城市化所帶來(lái)的各種好處。此前的各種改革，農(nóng)民獲得的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于城市居民：不斷迅猛增長(zhǎng)的城鄉(xiāng)收入差距就是一個(gè)明證。
我們希望，今后城鄉(xiāng)一體化的改革，能夠從人的角度——讓農(nóng)民和城市居民享有同等福利、同樣尊嚴(yán)的角度出發(fā)，只有這樣，城鄉(xiāng)才能真正一體化。
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