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節(jié)能減排應(yīng)更多依賴市場與立法
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2010-09-02 作者：《21世紀經(jīng)濟報道》高級編輯 唐學(xué)鵬 來源：21世紀經(jīng)濟報道
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由于距離“十一五”單位GDP能耗降低20%目標僅有4個月時間，可謂“節(jié)能減排收官之戰(zhàn)”。而國家統(tǒng)計局8月份公布數(shù)據(jù)顯示，2010年上半年，單位GDP能耗不降反升0.09%。由于2009年全國單位GDP能耗累計下降15.61%，意味著在今年余下4個月時間中要完成將近5%的能耗降低，各地政府倍感壓力，而中央政府則派出六路督察組到各地，要求各地政府務(wù)必采取“鐵腕”完成“十一五”節(jié)能目標。
各地政府在強大的壓力之下，甚至表示不惜停產(chǎn)來保證達標。對于一些能耗降低異常困難的地區(qū)來說，他們開始質(zhì)疑“單位工業(yè)增加值能耗為工業(yè)能源消費量同工業(yè)增加值”的比值這一公式的合理性，希望能夠改變測算方式來達到過關(guān)的目標。
“十一五”的“節(jié)能減排收官戰(zhàn)”是中央地方之間最富有戲劇性的交涉場景，這也是財政分權(quán)體制和政績考核系統(tǒng)的一個典型案例。中國的節(jié)能減排工作是中央政府主導(dǎo)，自上而下地將節(jié)能減排的各項工作目標和任務(wù)逐級分解到各省、市(地)、縣（重點企業(yè)），簡單地說，節(jié)能減排是“指標分配制”。
但是，在此之前節(jié)能減排“指標分配制”對地方政府并不是一個特別大的困擾，以至于2006年發(fā)生了“除北京外，所有的地方政府都沒有實現(xiàn)年初確定的節(jié)能減排目標”，這使得人們對中央政府的承諾發(fā)生懷疑，隨后中央政府不斷發(fā)表強硬的講話來督促地方政府實施，并隨后開始將節(jié)能減排納入省級政府的政績考核中，對未完成任務(wù)的地區(qū)實行嚴格的問責(zé)。
這實際上將節(jié)能減排強制性地變成地方政府的目標函數(shù)，于是地方政府須在GDP增長、分稅制下的財政利益最大化以及“節(jié)能減排”這三個目標中進行權(quán)衡，折衷出最優(yōu)結(jié)果。GDP增長數(shù)字是地方官員晉升的重要指標，官員有更強的政治動力來發(fā)展經(jīng)濟，在分稅制下，中央占據(jù)了稅源穩(wěn)定、稅基廣、易征收的稅種。地方政府主要依靠企業(yè)所得稅和土地出讓金，要應(yīng)付“事權(quán)并不上收”的財政開支狀況。這其實也是分稅制下中央調(diào)動地方經(jīng)濟發(fā)展的一種策略：留下大量事權(quán)和少量財權(quán)，讓地方政府在發(fā)展經(jīng)濟過程中尋找財源，實現(xiàn)地區(qū)間的充分競爭。
這種策略讓地方政府和企業(yè)利益高度一致化。如果地方政府有條件，他們當然愿意引入大型投資，因為大型投資所包含的技術(shù)升級因素使得他們不僅獲得GDP高速增長，同時單位能耗也會下降，北京就是一例。但更多的地區(qū)并沒有北京這樣的政治資源，所以地方政府不得不擁有粗放式的經(jīng)濟發(fā)展慣性。于是，他們在GDP增長、財政利益最大化和節(jié)能減排之間的“組合式選擇”同中央政府的宏觀調(diào)控高度相關(guān)。
如果他們認為2010年的經(jīng)濟增長速度維持在8%以上已經(jīng)板上釘釘，那么余下4個月時間則應(yīng)當將重心放在節(jié)能減排上，甚至以限產(chǎn)停產(chǎn)來達標。但是，這并不意味著真的需要將高能耗企業(yè)產(chǎn)能完全“取消”，如果2011年經(jīng)濟勢頭回落明顯，中央政府需要重新將增長放到優(yōu)先的位置，那么高能耗產(chǎn)能企業(yè)則會“復(fù)活”。這也是調(diào)控本身帶來的“科學(xué)節(jié)奏回應(yīng)”。
“節(jié)能減排收官戰(zhàn)”的確帶來強烈的緊張氣氛，但是節(jié)能減排的政府主導(dǎo)機制很容易導(dǎo)致松緊不一的狀態(tài)。真正的長期性的節(jié)能減排應(yīng)當依賴市場機制、立法機制和社會機制。中國已經(jīng)出臺了大量的法規(guī)，例如《環(huán)境保護法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》、《節(jié)能降耗綜合工作方案》、《循環(huán)經(jīng)濟法(草案)》等等，法律的微觀干預(yù)同市場獎勵環(huán)保企業(yè)的機制相結(jié)合，地方政府的壓力來源不僅來自中央政府，也同本地區(qū)的民眾監(jiān)督相關(guān)，這樣才是長遠之道。
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