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制定統(tǒng)一的公用征收法既有現(xiàn)實(shí)意義又有價(jià)值意義 |
以行政條例的方式來(lái)謀求規(guī)范某一特定領(lǐng)域的征收事宜(國(guó)有土地上房屋征收事宜)是無(wú)濟(jì)于事的。
我國(guó)目前拆遷領(lǐng)域中矛盾最為激化的是集體土地上房屋的拆遷，和因?yàn)榉康禺a(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致的房屋拆遷(即所謂的商業(yè)征收)，回避這兩個(gè)領(lǐng)域意味著立法的怯懦。更進(jìn)一步地，重新規(guī)制國(guó)有土地上的所謂公益性的房屋征收，由于牽涉到計(jì)劃委員會(huì)、規(guī)劃部門、建設(shè)行政部門、國(guó)土管理部門和房產(chǎn)管理部門等眾多部門的權(quán)力運(yùn)行，意味著必須對(duì)規(guī)范這些部門的權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)法律內(nèi)容(包括建設(shè)法、規(guī)劃法、計(jì)劃法、土地法和房地產(chǎn)法，等等)進(jìn)行重構(gòu)。這些相關(guān)法律很多是立法機(jī)構(gòu)制定的正式的法律，行政條例在效力上不能與之對(duì)抗，因此，征收條例再完善，也不能達(dá)到預(yù)期的效果。如果制定統(tǒng)一的公用征收法，依后法優(yōu)于前法的原理，公用征收法就能自動(dòng)地廢止所有以前的不合理的法律規(guī)范。
房屋征收之所以引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)矛盾，其根源在于民眾的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀念日益堅(jiān)固。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念不但會(huì)體現(xiàn)在房屋拆遷中，也會(huì)體現(xiàn)在其他的征收事務(wù)中，僅僅關(guān)注房屋征收而不努力制定有關(guān)征收的一般性立法，只能是一種頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的、不能從根本上解決問題的做法。房屋征收涉及到所有的征收事宜，包括公用征收申請(qǐng)人資格、公用征收申請(qǐng)的提起、公共利益的調(diào)查、公用征收所涉標(biāo)的的確定、被征收人及利害關(guān)系人的認(rèn)定、正式征收決定的作出、征收補(bǔ)償方案的確定、征收補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商機(jī)制和裁決機(jī)制，以及對(duì)于征收決定和征收補(bǔ)償裁決的救濟(jì)機(jī)制，等等。將如此眾多的內(nèi)容規(guī)定在一個(gè)特別法中作出規(guī)定，既不經(jīng)濟(jì)也讓人覺得不可思議：難道其他領(lǐng)域的征收不同樣需要立法規(guī)范嗎？難道城市房屋以外的財(cái)產(chǎn)權(quán)不值得保護(hù)嗎？法國(guó)和德國(guó)都有針對(duì)特殊領(lǐng)域的征收事宜的立法，但這些立法都只是普遍性的征收法的補(bǔ)充，而且這些特殊領(lǐng)域的征收法都制定于普遍性的征收法典之后。
制定統(tǒng)一的公用征收法的另一個(gè)不可忽視的功能還在于價(jià)值宣示。
從征求意見稿可以看出，我國(guó)理論界對(duì)于征收制度仍有許多理解上的錯(cuò)誤，而在實(shí)務(wù)界貫徹征收的基本理念即征收必須出于公共利益和注重私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的觀念，任務(wù)更加艱巨。通過統(tǒng)一的公用征收法的制定，可以促使理論界更細(xì)致地澄清征收的基本理論問題，也能夠更好地教育執(zhí)法人員(征收必須出于公共利益并予以公正補(bǔ)償)和民眾(私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使是有限制的，出于公共利益的征收具有合理的強(qiáng)制性)，從而減少粗暴執(zhí)法和釘子戶現(xiàn)象。法典無(wú)疑比特殊領(lǐng)域的立法更有利于宣示立法價(jià)值。
制定統(tǒng)一的公用征收法是一項(xiàng)非常艱巨的工作，但為著杜絕宜黃悲劇的重演，這項(xiàng)工作必須盡快著手進(jìn)行。
本文作者涂四益先生近年對(duì)拆遷與征收的法律作了嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的研究。在本版編輯向其約稿中，作者表示：現(xiàn)行法律制度對(duì)宜黃事件一類的悲劇負(fù)有不可推脫的責(zé)任，必須加以修改；對(duì)現(xiàn)行法律的小修小補(bǔ)無(wú)濟(jì)于事，制定特殊領(lǐng)域的征收法也無(wú)濟(jì)于事，應(yīng)制定統(tǒng)一的公用征收法。
作者同時(shí)認(rèn)為，對(duì)宜黃事件以及征收制度的討論充斥了太多的道德評(píng)判，但對(duì)制度的設(shè)計(jì)卻隔靴搔癢。慧昌《透視宜黃強(qiáng)拆自焚事件》的博文，其實(shí)比很多文章至少比大多數(shù)批評(píng)這篇博文的文章理性得多，它至少代表了很多拆遷管理人員的聲音，而且媒體對(duì)這篇博客的鋪天蓋地的圍剿頂多只能使拆遷管理人員口服心不服。在本文中希望只說(shuō)實(shí)在的觀點(diǎn)，盡量說(shuō)人們還很少提及的觀點(diǎn)。
但是，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的公用征收法又有兩個(gè)困難：政府體制能否適應(yīng)新的征收法律制度的要求；如何設(shè)計(jì)合理的房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
