隨著近些年大量中小型金融機構(gòu)的不斷涌現(xiàn)，地方金融一詞也開始被頻繁使用。但是人們在提到這一詞匯時，往往未對其進行深入的剖析，因此對其有一些似是而非的認(rèn)識，有必要加以辨析。在澄清認(rèn)識的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進一步界定地方政府在發(fā)展地方金融及利用金融資源為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中的角色。
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一、應(yīng)從利用金融資源的角度來定義地方金融 |
通常來說，人們傾向于認(rèn)為，地方金融是指在一定行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立的、并主要為當(dāng)?shù)鼐用窕蚱髽I(yè)提供服務(wù)的金融機構(gòu)和金融市場。這一觀點強調(diào)的是金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)區(qū)域性，持這一觀點的人占絕大多數(shù)。按照這一理解，一些小型金融機構(gòu)，如村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等，可以毫無疑問地確定為地方金融機構(gòu)。但對于一些脫胎于某一區(qū)域、后期通過發(fā)展進行跨境經(jīng)營的金融機構(gòu)，算不算地方金融呢？換句話說，如果江蘇銀行到北京通州區(qū)設(shè)立支行，那么它還算不算江蘇省的地方金融機構(gòu)呢？而通州區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟中，又該如何界定和區(qū)分地方金融和非地方金融呢？可見，從所設(shè)立的行政區(qū)劃或開展業(yè)務(wù)的區(qū)域范圍來區(qū)分一家金融機構(gòu)是否屬于地方金融機構(gòu)，顯然會存在爭議。
那么，從地方政府對金融機構(gòu)的管理和監(jiān)管權(quán)限上來分析，是否可以將監(jiān)管和管理權(quán)限歸屬地方政府的一些金融機構(gòu)視為地方金融機構(gòu)呢？這一觀點看上去也有一定的道理。對于一些全國性的金融機構(gòu)，自然其監(jiān)管職能由各類國家監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)。但對于農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、地方出資或控股或參股的金融機構(gòu)來說，一般規(guī)定由地方政府按照國家監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定負責(zé)日常管理。實際上，地方政府的金融管理和監(jiān)管職能也存在頗多模糊不清之處。例如，一些地方官員認(rèn)為在金融監(jiān)管上地方政府只有責(zé)任，沒有權(quán)力；一些地方的金融辦等部門可能權(quán)力過大，甚至下達具體的存貸款額度等。如果這些權(quán)力和責(zé)任還未完全界定清晰的話，從這一層面來界定地方金融顯然欠缺科學(xué)性。
其實，金融就是一種產(chǎn)品，這一產(chǎn)品天然就應(yīng)該是沒有區(qū)域邊界的，其市場應(yīng)該是全國范圍內(nèi)甚至是全球范圍的。從業(yè)務(wù)范圍和管理權(quán)限來界定地方金融市場，是一種計劃經(jīng)濟下的思維方式。我們認(rèn)為，地方金融的概念，應(yīng)界定為地方政府如何利用金融資源。也就是說，地方政府如何充分尊重金融市場發(fā)展的客觀規(guī)律，在此基礎(chǔ)上通過更好地完善市場，來實現(xiàn)充分有效地利用各類金融資源，從而推動地方經(jīng)濟的發(fā)展。不論當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)是否控股或者參股某家金融機構(gòu)，如果政府能夠為其創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，吸引全國性的、外地的、本土的金融機構(gòu)來開展金融業(yè)務(wù)，為本地的企業(yè)、個人提供金融服務(wù)，都應(yīng)視為地方金融。只有堅持這種地方金融觀，才能幫助地方政府科學(xué)地理解、對待和利用金融資源，來為本地經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型助力。
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二、地方政府在發(fā)展地方金融中的幾點誤區(qū) |
隨著金融深化的不斷推進，越來越多的區(qū)域性中小銀行以及其他非銀行性金融機構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)。地方政府承擔(dān)部分金融管理職能具有天然的合理性，一方面全靠中央政府的監(jiān)管機構(gòu)來監(jiān)管是杯水車薪，另一方面地方政府更了解本土的情況，能夠較好地對金融機構(gòu)的經(jīng)營和風(fēng)險狀況進行客觀的評估。但在實際操作中，地方政府存在以下幾方面誤區(qū)：
一是過于希望金融機構(gòu)能為本地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展服務(wù)，以至于有意限制金融機構(gòu)的跨境發(fā)展。
發(fā)展地方經(jīng)濟最重要的問題是資金�，F(xiàn)在國有大型商業(yè)銀行的風(fēng)險控制較為嚴(yán)格，于是地方政府通過將以往的城市信用社或農(nóng)村信用社改制，成立由政府控制的銀行，目的就是希望其能為本省或本地區(qū)中小企業(yè)以及縣域經(jīng)濟發(fā)展提供融資。為此，地方政府往往要求銀行在本省地區(qū)和縣級城市廣泛設(shè)立分支機構(gòu)，以服務(wù)當(dāng)?shù)�，并不支持銀行跨境經(jīng)營。盡管地方政府希望本土銀行服務(wù)本土經(jīng)濟的本意是好的，但無形之中限制了銀行的發(fā)展。在這一點上，東南沿海一些城市政府的態(tài)度頗為可取。深圳市一向秉承“不求所有，但求所用”的原則，尊重市場，按照市場規(guī)則行事。深圳發(fā)展銀行幾度更換大股東，均獲得政府的支持。唯其如此，才能將本土的金融機構(gòu)真正搞大搞活。
二是為降低風(fēng)險，有意提高小額貸款公司等小型金融組織的審批門檻。
不少地方政府官員表示，盡管銀監(jiān)會大力促進小額貸款公司等小型金融組織的成立，并為地方政府提供監(jiān)管和管理方面的指導(dǎo)，但在實際操作中，地方政府均比較保守。它們一方面抬高準(zhǔn)入門檻（不少省份將小額貸款公司注冊資金底線提高了一倍以上），另一方面增加審批難度。在審批中，地方的做法通常是將公安、稅務(wù)、工商、地方銀監(jiān)局等多個部門召集起來，需要一致通過才可以設(shè)立。這些做法增加了小型金融組織設(shè)立的難度，阻礙了其發(fā)展，但地方政府也有難言的苦衷。因為這些小型金融組織的監(jiān)管職責(zé)都落到地方政府的肩上，而后者既無人員又無專業(yè)背景，監(jiān)管起來難度很大。一旦這些金融機構(gòu)出現(xiàn)問題，又往往是地方政府來收拾爛攤子。所以，在這一問題上，需要金融監(jiān)管部門與地方政府在分工合作上進一步明晰化。
三是與金融機構(gòu)交往過深，過多地干預(yù)金融機構(gòu)的經(jīng)營。
一些中西部省份為了發(fā)展地方經(jīng)濟，與金融機構(gòu)建立了密切的聯(lián)系。他們往往采取各類優(yōu)惠的措施，吸引金融機構(gòu)入駐，例如給予一定的獎金獎勵和稅收減免等。有時當(dāng)銀行需要拉存款時，會找到政府領(lǐng)導(dǎo)來協(xié)調(diào)。當(dāng)企業(yè)需要貸款而銀行不愿貸時，往往會求助政府去向銀行疏通關(guān)系，政府領(lǐng)導(dǎo)會從中間多方撮合。政府有時還會為本地企業(yè)貸款提供擔(dān)保性質(zhì)的證明，這些做法其實都是有違《擔(dān)保法》的，并在一定程度上干預(yù)了金融機構(gòu)的正常經(jīng)營，削弱了金融機構(gòu)的獨立性。
那么，在發(fā)展和利用地方金融中，地方政府的定位應(yīng)該是什么呢？其主要職能應(yīng)該包括哪些？
１．尊重金融市場，為企業(yè)和金融機構(gòu)服務(wù)而不是直接干預(yù)市場。
要明確地方金融不是分割的、孤立的，而是全國性金融市場乃至國際金融市場中不可分割的一部分。本土的金融機構(gòu)可以跨境經(jīng)營，他地的金融機構(gòu)也可以為我所用。對于銀行和企業(yè)的正常業(yè)務(wù)關(guān)系，不應(yīng)直接進行干預(yù)，否則發(fā)生不良貸款或其他道德風(fēng)險行為，對于銀行和政府官員來說，都有無窮后患。一句話，就是要堅持“政府搭臺，銀行和企業(yè)唱戲”的原則。
２．做大金融市場，改善市場生態(tài)環(huán)境。
要把地方金融市場做大做強，政府需要通過改善金融市場的生態(tài)環(huán)境，來吸引更多的金融機構(gòu)進駐。一方面是加強信用環(huán)境建設(shè)。金融市場得以健康發(fā)展，至關(guān)重要的是可靠的信用環(huán)境。在我國，全國性的征信制度尚未完全建立。地方政府應(yīng)配合征信部門主動著手，建立地區(qū)性的征信制度，為金融機構(gòu)提供參考，降低其搜尋信息的成本，同時也有利于本地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的改善。
另一方面是法制環(huán)境。在中國社科院提出的“地方金融生態(tài)指標(biāo)框架”中，經(jīng)濟案件的立案率和結(jié)案率是重要的指標(biāo)。只有公正、嚴(yán)格執(zhí)法，才能維持金融市場的公正、公開、公平。前些年發(fā)生過這樣的事情：一些地方企業(yè)因經(jīng)營不善而多方逃廢銀行債務(wù)，地方政府往往為其出謀劃策，幫助其擺脫銀行的債務(wù)約束。有時地方政府還到銀行為企業(yè)說情，包庇偏袒企業(yè)，而使銀行的經(jīng)營受到損害。完善法制環(huán)境，使得經(jīng)濟案件能夠得到合法的、快捷高效的解決，可以較好地保障金融機構(gòu)的利益，有效地改善地方金融生態(tài)。
３．利用金融市場，為本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型服務(wù)。
首先，地方政府要樹立大金融觀，視野中不能只有銀行，還應(yīng)有保險、證券、貸款擔(dān)保公司、ＶＣ、ＰＥ等。銀行也不能只有大銀行，還要促進本地區(qū)的中小銀行的發(fā)展，尤其是一些村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)民資金互助組織等微型金融組織的發(fā)展。將本地的金融市場視為一個有機的生態(tài)系統(tǒng)，從而使其能夠?qū)崿F(xiàn)功能互補，為本地經(jīng)濟發(fā)展提供全方位的金融服務(wù)。其次，政府應(yīng)采取各種措施，促進金融機構(gòu)為本地經(jīng)濟服務(wù)�？梢酝ㄟ^建立各類貸款擔(dān)保公司，為小企業(yè)和農(nóng)民等弱勢群體獲得銀行貸款提供擔(dān)保支持。在銀行和小企業(yè)、農(nóng)民之間發(fā)揮信息的橋梁作用，降低銀行進行貸款對象遴選的成本。地方政府還可以通過金融市場來實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的目的。例如，如果本地區(qū)要大力支持高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展，可以多與一些風(fēng)險投資公司聯(lián)系，將本地的高科技企業(yè)推薦給他們，以吸引更多的風(fēng)險投資。可以扶持一些符合條件的創(chuàng)新型小企業(yè)在創(chuàng)業(yè)板上市。政府還可以成立一些產(chǎn)業(yè)投資基金，對一些未來有發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)或企業(yè)進行投資。