《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）指出，制定“十二五”規(guī)劃，必須以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線；堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。這是根據(jù)我國基本國情和發(fā)展階段性新特征、針對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的突出問題、應(yīng)對后國際金融危機(jī)時期世界經(jīng)濟(jì)形勢新變化作出的戰(zhàn)略決策，對于順利完成“十二五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展具有重要意義。

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式須著力解決我國經(jīng)濟(jì)存在的失衡問題

　　《建議》指出，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就是要解決我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的失衡問題，重新協(xié)調(diào)好國民經(jīng)濟(jì)的主要比例關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展�，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)失衡主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
　　儲蓄與消費(fèi)失衡，儲蓄率太高，消費(fèi)率太低。2008年，我國儲蓄率為51.4%，比世界平均儲蓄率高27.5個百分點(diǎn)。從1978年到2008年，我國儲蓄率提高了13.5個百分點(diǎn)。與此同時，消費(fèi)率大幅度下降。1978年我國消費(fèi)率為62.1%，2008年降為48.6%，下降13.5個百分點(diǎn)。消費(fèi)率下降主要是由居民消費(fèi)率下降造成的。我國內(nèi)外需失衡，出口依存度過高，內(nèi)需不足，其實(shí)質(zhì)是居民消費(fèi)需求嚴(yán)重不足。居民消費(fèi)不足，使我國經(jīng)濟(jì)越來越走上為生產(chǎn)而生產(chǎn)的怪圈，帶來一系列經(jīng)濟(jì)社會問題。因此，《建議》強(qiáng)調(diào)把擴(kuò)大消費(fèi)需求作為擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變。
　　第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)增長過于依靠第二產(chǎn)業(yè)。我國人均GDP從2002年起超過1000美元，到2009年已達(dá)3600美元；但第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重并沒有隨著人均GDP成倍增長而提高，一直在40%左右徘徊。目前，我國第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重比其他同等發(fā)展水平的國家低十幾個百分點(diǎn)。第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，制約著我國經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益的提高，制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，也制約著居民生活水平的提高。與此同時，我國經(jīng)濟(jì)增長過于依靠第二產(chǎn)業(yè)特別是“兩高一資”行業(yè)和房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。今后，需要加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，努力使第三產(chǎn)業(yè)增加值的增長快于GDP增長，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變。
　　投入結(jié)構(gòu)不合理，物質(zhì)資源消耗太多，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率低。長期以來，我國經(jīng)濟(jì)增長主要依靠粗放擴(kuò)張，物質(zhì)資源消耗大而效率不高。2009年，我國GDP占全球總量的8%，但消耗了世界能源消耗量的18%、鋼鐵的44%、水泥的53%。這樣巨大的資源消耗是不可持續(xù)的。我國一些主要礦產(chǎn)品（如原油、鐵礦石等）的對外依存度已從1990年的5%上升到這幾年的50%以上。另一方面，我國科技進(jìn)步不夠快，研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重低，技術(shù)對外依存度很高。我國是世界第一汽車生產(chǎn)大國，但核心技術(shù)幾乎都是外國的。我國號稱“世界工廠”，但幾乎沒有世界名牌，出口商品中90%是貼牌產(chǎn)品。今后，必須著力從“高消耗、高排放、低效率”的粗放型增長向“低消耗、低排放、高效率”的集約型增長轉(zhuǎn)變，推動發(fā)展向主要依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。
　　人與自然關(guān)系不夠和諧。我國經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境代價過大，人與自然的關(guān)系趨于緊張。環(huán)境和生態(tài)惡化的原因在于各地盲目發(fā)展高耗能、高污染、高排放產(chǎn)業(yè)�！笆�一五”規(guī)劃把節(jié)能減排列為約束性指標(biāo)，但完成這方面任務(wù)的難度是很大的。應(yīng)該看到，資源和生態(tài)環(huán)境已成為我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸、真正的硬約束。我們不能繼續(xù)走局部改善、總體惡化的老路，而要下決心建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，走可持續(xù)發(fā)展之路。
　　居民收入差距過大。例如，2009年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為17175元，而農(nóng)村居民人均純收入為5153元，后者不及前者的1/3。如果加上醫(yī)療、教育、社保等公共服務(wù)的城鄉(xiāng)不平等，城鄉(xiāng)居民收入差距將進(jìn)一步擴(kuò)大。人均地區(qū)生產(chǎn)總值的差距也不小，2007年上海為78225元，而貴州為10258元，前者為后者的7倍多。居民收入差距過大的主要原因在于城鄉(xiāng)分割、行業(yè)壟斷、權(quán)錢交易、再分配調(diào)節(jié)不力等。注重公平分配，加快提高低收入群體的收入和消費(fèi)水平，著力保障和改善民生，已成為維護(hù)社會穩(wěn)定和增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動力的關(guān)鍵。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的內(nèi)涵隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而擴(kuò)展和豐富

　　1995年制定“九五”計(jì)劃時，我們首次提出要從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，即從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。2005年中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議再次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，同時其內(nèi)涵有所擴(kuò)展，提出要形成低投入、低消耗、低排放和高效率的節(jié)約型增長方式，并且明確了具體要求，如提出到2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右，著力自主創(chuàng)新，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會等。2007年黨的十七大提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，這意味著轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式進(jìn)一步豐富發(fā)展為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，其內(nèi)涵也從一個轉(zhuǎn)變擴(kuò)展為三個轉(zhuǎn)變，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動轉(zhuǎn)變，由主要依靠第二產(chǎn)業(yè)帶動向依靠第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動轉(zhuǎn)變，由主要依靠增加物質(zhì)資源消耗向主要依靠科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。2010年初以來，中央一直強(qiáng)調(diào)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，指出國際金融危機(jī)爆發(fā)后，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已刻不容緩。加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是適應(yīng)全球需求結(jié)構(gòu)重大變化、增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)抵御國際市場風(fēng)險能力的必然要求，是提高可持續(xù)發(fā)展能力的必然要求，是在后國際金融危機(jī)時期的國際競爭中搶占制高點(diǎn)、爭創(chuàng)新優(yōu)勢的必然要求，是實(shí)現(xiàn)國民收入分配合理化、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定的必然要求，是適應(yīng)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)新要求、滿足人民群眾過上更好生活新期待的必然要求。
　　正是在此基礎(chǔ)上，《建議》指出，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是我國經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的一場深刻變革，必須貫穿經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。

轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)需要適當(dāng)降低經(jīng)濟(jì)增長速度

　　我國作為一個發(fā)展中大國，必須保持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，這樣才能解決各種經(jīng)濟(jì)社會問題。但過猶不及，連年追求超高速經(jīng)濟(jì)增長也成為我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的重要原因。各地為了追求短期超高速經(jīng)濟(jì)增長，不斷加大投資，而且大上工業(yè)特別是重化工項(xiàng)目，擠壓消費(fèi)。投資增速過高，粗放擴(kuò)張，必然要付出過大的資源環(huán)境代價。為保經(jīng)濟(jì)增速，財(cái)政支出多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而用于支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)和增加低收入群體收入的財(cái)力不足，社會公共事業(yè)發(fā)展滯后。因此，為了緩解經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡問題，當(dāng)前需適當(dāng)放緩經(jīng)濟(jì)增速，從追求兩位數(shù)增長逐步轉(zhuǎn)為追求比如8%左右的增速。最近，我們積極淘汰落后產(chǎn)能，取消一部分“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅，加大節(jié)能降耗工作力度，控制銀行放貸規(guī)模和增速，整頓地方融資平臺，對房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)控，以及各地紛紛提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)等，都在使經(jīng)濟(jì)增速有所回調(diào)，有利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
　　有人擔(dān)心我國經(jīng)濟(jì)會因?yàn)椴扇∵@些措施而出現(xiàn)“二次探底”，不利于經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。這種認(rèn)識是不正確的。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速一定程度的回調(diào)是宏觀調(diào)控的要求，有利于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，并不是什么“二次探底”。按照現(xiàn)在的發(fā)展態(tài)勢，今年全年的經(jīng)濟(jì)增速仍將在9%以上。如果不能容忍一定程度的增速回調(diào)，還想保兩位數(shù)增長，那么，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)就會落空，甚至?xí)�使結(jié)構(gòu)失衡更加嚴(yán)重，最終走向“硬著陸”。只有深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，從追求兩位數(shù)增長轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟪�態(tài)的中高速增長即8%左右的增長，才能為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式創(chuàng)造比較好的環(huán)境和條件。
　　其實(shí)，在目前的體制和政策格局下，我們根本不必為經(jīng)濟(jì)探底發(fā)愁�，F(xiàn)在各方面特別是地方政府仍具有追求經(jīng)濟(jì)高速增長的強(qiáng)大動力。因此，目前最難的還是控制經(jīng)濟(jì)增速太快帶來的資源緊張、環(huán)境惡化、通貨膨脹、貧富懸殊等問題。這就對推動政府轉(zhuǎn)型、建設(shè)服務(wù)型政府提出了緊迫要求。

著力通過深化改革和調(diào)整政策推動轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)

　　《建議》指出，改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動力。轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)需要綜合施策，如提高自主創(chuàng)新能力、發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、推動節(jié)能減排等，其中非常重要的是著力深化改革和調(diào)整政策。
　　在深化改革方面，應(yīng)以政府轉(zhuǎn)型和財(cái)政轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)。2005年中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議為配合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，明確提出加快行政管理體制改革是全面深化改革和提高對外開放水平的關(guān)鍵。這表明，當(dāng)時我們已認(rèn)識到轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式必須靠政府轉(zhuǎn)型來推動和保證。“十二五”規(guī)劃建議再次強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)行政體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能。在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，應(yīng)突出強(qiáng)調(diào)政府轉(zhuǎn)型，即從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，處理好政府與市場、企業(yè)的關(guān)系。政府不能再把追求GDP的高速增長作為主要目標(biāo)，而應(yīng)把做好公共服務(wù)放在第一位。
　　在政府轉(zhuǎn)型過程中，財(cái)政轉(zhuǎn)型很重要�！督ㄗh》要求，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制。這就要求財(cái)政從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型財(cái)政，財(cái)政支出主要應(yīng)用于公共服務(wù)而不是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出除必要的基礎(chǔ)設(shè)施外主要用于“三農(nóng)”，如興修水利、改良品種、推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)、種糧直補(bǔ)等。應(yīng)大幅度增加公共服務(wù)支出，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)、社會保障、公共文化建設(shè)等，從而有效提高公眾特別是低收入者的收入和消費(fèi)水平，提高居民消費(fèi)占GDP的比重。
　　調(diào)整政策也很重要。比如，資源和生產(chǎn)要素長期實(shí)行低價政策，實(shí)際是鼓勵粗放擴(kuò)張。今后需作重大調(diào)整，主要是放松價格管制，使各類資源和要素的價格能夠反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本。又如，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，需要加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，但目前我國服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅實(shí)際稅負(fù)高于第二產(chǎn)業(yè)增值稅稅負(fù)2個百分點(diǎn)左右，這顯然不利于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；還有各種限制民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的政策，也不利于這些部門的技術(shù)進(jìn)步和效率提高，亟需調(diào)整。