12月15日，國務院法制辦公布了《國有土地上房屋征收與補償條例(第二次公開征求意見稿)》全文，就“新拆遷條例”的立法再次公開征求意見。引人注目的是，拆遷條例這部法律草案，在一年的時間之內(nèi)，連續(xù)兩次公開征求意見，在新中國立法史上還是第一次，可見拆遷問題的確攸關中國社會的大局。
第二次征求意見稿和第一次比較，無論在公共利益的界定方面、拆遷的具體程序，還是拆遷補償?shù)群诵膯栴}上，都做了一些重大的修改。有些修改，進步明顯，比如：第一，這次征求意見稿明確廢除了行政強制拆遷制度，政府要強制拆遷居民的房屋，只能依法申請人民法院強制搬遷，行政強拆從此成了歷史；第二，取消了第一次征求意見稿“第四十條”對商業(yè)拆遷的規(guī)定，避免了商業(yè)拆遷借殼上市，混進征收條例的危險；第三，拆遷的補償標準更加明確，不僅要補償房屋的價值，還要補償搬遷等費用，以及因停產(chǎn)停業(yè)而造成的損失，這是一個莫大的進步。
然而，
因為拆遷條例立法涉及的利益很大，博弈非常復雜，第二次征求意見稿的一些修改退步也很大，特別是在公共利益的認定方面，出現(xiàn)了明顯的“公共利益”擴大化的傾向。
首先我們看到，新的征求意見稿第八條的規(guī)定，為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要“可以對居民的房屋進行征用”。這個界定，顯然會引發(fā)很大的歧義。將國家安全作為公共利益的限定詞沒有任何異議，但將“促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”作為公共利益的表現(xiàn)，則會明顯出現(xiàn)誤讀。對于一個市縣的經(jīng)濟發(fā)展而言，建一個娛樂場所，設立一個公司，開發(fā)一個小區(qū)，等等，無疑都屬于促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的行為，將所有的“促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展”的行為都認定為公共利益，不僅沒有起到很好的界定作用，反而使得“公共利益”的邊界人為模糊。
其次，在征求意見稿中列舉的公共利益的諸多情形，也使得公共利益的面目更加不清晰。比如，第八條將由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要，以及由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要都列舉為公共利益。先說什么叫“由政府組織實施”，在法律上應該怎么理解？是政府出資，還是政府納入國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的項目，或者是完全的公益性項目？我們知道，能源、交通、文化、衛(wèi)生、體育等的界限極為復雜，比如，建立一個普通的養(yǎng)老院，或者小體育館，或者一個私人的電廠，或者一個幼兒園，就可以以“公共利益”之名征收居民的房屋嗎？這樣寬泛的界定使得“公共利益”涉及的內(nèi)涵和外延極為龐大。
第三，對危舊房改造的界定出現(xiàn)極大的制度倒退。第一次的征求意見稿在程序設計上，將“危舊房”改造的決定權交給了被征收人：其一，明確規(guī)定危舊房的改造需經(jīng)90%被征收人的同意；其二，要求補償方案需征得三分之二以上被征收人的同意；其三，要求補償協(xié)議簽約率達到三分之二以上方可生效。這三個嚴謹?shù)臈l件，不僅將危舊房改造的初始決定權交給了民眾，而且將后續(xù)補償程序的決定權也基本交給了被征收人。但新的征求意見稿卻徹底推翻了第一次意見稿關于危舊房改造的決定程序，而將決定權完全交給了政府。新的拆遷條例規(guī)定，由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的，應當納入市、縣級人民政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃，這等于完全否定了被征收人的抗辯權。按照這個規(guī)定，只要某一個項目被納入某縣的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的年度計劃，并且經(jīng)過人大同意，不管其是真正的公益項目，還是商業(yè)開發(fā)，都可以打上“公共利益”的旗號進行征收。
我們認為，公共利益的界定是新的拆遷條例成敗的關鍵和前提。在公共利益的界定上，一定不能兼顧什么“經(jīng)濟性”，更不能認為在當前我國城鎮(zhèn)化加速的情況下，就可以將一些所謂的商業(yè)項目也納入公共利益的范疇。公共利益必須有明確的邊界。基于此，我們認為，新的拆遷條例必須嚴格限定公共利益的界限。對于以公共利益之名搞的交通、能源以及文化教育等項目，必須是納入國家或者省級重點規(guī)劃的，并且都必須經(jīng)本地人大通過方可列為公共利益。否則，公共利益泛化，勢必使得條例被假借公共利益的各種拆遷行為綁架，這個制度漏斗必須防之又防。