十七屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出，著力保障和改善民生，必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化。
所謂基本公共服務，是指覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務，涉及教育、醫(yī)療、住房、社會保障、基礎設施等方面，其特點是基本權益性、公共負擔性、政府負責性、公平性和普惠性。推進基本公共服務均等化，從實踐角度來分析，就是要樹立和實踐科學發(fā)展觀，緩和當前城鄉(xiāng)社會差距、滿足人們對多樣化公共服務的現(xiàn)實需要，使城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟、社會、自然、文化的和諧中得到均衡發(fā)展。
改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會體制改革的不斷深化，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，構(gòu)筑在城鄉(xiāng)分割基礎上的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致城鄉(xiāng)居民的社會差距不斷擴大。從城鄉(xiāng)居民收入差距的現(xiàn)實情況來看，１９７８年—２００７年間，中國城鎮(zhèn)居民人均實際可支配收入增長了７．５倍，農(nóng)村居民人均純收入增長了７．３倍。但１９９０年以來農(nóng)民收入的增幅明顯低于城鎮(zhèn)居民，兩者之間絕對額的差距逐年擴大。２００７年城鄉(xiāng)居民人均收入比達到５∶１，絕對額相差達到９６４６元，比１９９０年城鄉(xiāng)居民收入絕對額差距增長了近１２倍。２００８年，我國城鄉(xiāng)居民初次收入分配的基尼系數(shù)已經(jīng)達到０．４５左右，超過了安全警戒線。若把基本公共服務包括義務教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距高達５—６倍。據(jù)有關專家估算，城鄉(xiāng)基本公共服務差距對城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距的影響度在３０％—４０％左右。
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城鄉(xiāng)居民公共服務資源的現(xiàn)實差距 |
在城市化、工業(yè)化、市場化進程中，城鄉(xiāng)居民收入差距的存在和擴大有其一定程度上的必然性，這就需要政府運用稅收、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生及教育資源等公共服務手段參與收入再分配，縮小城鄉(xiāng)差距。盡管２００７年我國提出要實現(xiàn)從“效率優(yōu)先、兼顧公平”向“在初次分配中更注重效率，在再分配中更注重公平”轉(zhuǎn)變，但長期以來我國實行向城市傾斜的公共資源分配政策，即在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生及社會保障體制等方面實行城鄉(xiāng)有別的二元分治結(jié)構(gòu)，重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)，這造成城鄉(xiāng)居民在公共服務的資源占有、服務能力及供給水平上存在較大差距。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
稅收：目前我國稅制不盡完善，個人所得稅難以發(fā)揮調(diào)節(jié)社會貧富差距的作用。個人所得稅的起征點過低，使得中低收入階層的收入更低，對高收入階層影響很小，而高收入階層往往集中在城市；即使２００６年１月開始取消了農(nóng)業(yè)稅，但長期對農(nóng)民的征稅已經(jīng)損害了農(nóng)民的財產(chǎn)收益。還有，現(xiàn)行稅制存在嚴重的制度性缺陷，稅負不公，稅費混亂。
義務教育：雖然從２００２年開始實行以縣投入為主的農(nóng)村義務教育管理體制，事實上，以縣為主實際上仍然是以農(nóng)村為主。據(jù)統(tǒng)計，政府財政每年用于農(nóng)村發(fā)展的各類支出僅占總支出的１０％—１５％，占ＧＤＰ總量的１％，城市初中生的人均教育經(jīng)費是農(nóng)村初中生的近８倍。
公共衛(wèi)生資源分配：我國８０％的公共衛(wèi)生資源集中在城市，城市衛(wèi)生資源中的８０％又集中在大醫(yī)院，而農(nóng)村衛(wèi)生服務和資源嚴重不足，農(nóng)村每千人口平均擁有不到１張病床，而城市的平均數(shù)字均約３．５張，農(nóng)村千人口只擁有１名衛(wèi)生技術人員，而城市則在５名以上，４億城市人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是９億農(nóng)村人口的５倍。
社會保障：從目前社會保障體系覆蓋結(jié)構(gòu)上看，迄今為止，我國農(nóng)村仍未能建立一套像城市那樣的社會保障體系，城市的社會保障覆蓋率是８８％以上，農(nóng)村覆蓋率只有３．３％，城鄉(xiāng)社會保障率的比例為２２∶１，城鄉(xiāng)人均社會保障費的比例為２４∶１。我國的失業(yè)救濟制度仍限于城市居民，將農(nóng)民排除在外。２００３年城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)每萬人中有２２４７人，農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)每萬人中只有３６７人。
社會福利：我國的社會福利制度以單位為本位實施，沒有單位的農(nóng)民自然與諸如住房、醫(yī)療、退休金、養(yǎng)老保險、勞動保護、工傷待遇、休假、日常生活福利、福利設施、獨生子女補助、免費培訓等福利待遇無緣，若將這些福利折算成收入，城鄉(xiāng)居民收入差距可能高達６∶１。
上述情況表明，建立在城鄉(xiāng)分治基礎上的二元公共服務體制，不僅沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化的目標，起到縮小城鄉(xiāng)收入差距的作用，反而成為一種逆向調(diào)節(jié)，進一步拉大了城鄉(xiāng)居民收入差距，使我國城市居民和農(nóng)村居民日益分化為兩個根本不同的收入群體和消費群體。
農(nóng)村公共服務體系的建設和完善是一個長期而復雜的過程，涉及經(jīng)濟與社會的方方面面。就當前來說，要從以下幾個方面著手完善公共服務體系，促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，強化公共服務對城鄉(xiāng)收入差距的正向調(diào)節(jié)作用，控制和縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。
一是改革二元財稅體制，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村稅費改革。改變財政過度向城市傾斜的政策，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化財稅體制。在取消農(nóng)業(yè)稅的基礎上，要調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅政策，即對于那些因輪作需要而種植的特產(chǎn)品免征特產(chǎn)稅；而對于非農(nóng)用地上的林木、山珍、水產(chǎn)、茶桑果園則保留特產(chǎn)稅，其稅率可適當降低。還要取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工。國家繼續(xù)以保護價收購農(nóng)產(chǎn)品主要是糧棉油，鼓勵農(nóng)民多種經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，增加科技投入，因地制宜地發(fā)展特種農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)以及生態(tài)農(nóng)業(yè)等，提升農(nóng)產(chǎn)品的附加值�？傊�，通過調(diào)整財政稅收政策，從國民收入再分配的角度徹底理順國家、集體、農(nóng)民三者的利益關系，形成更加合理的社會財富二次分配格局，建立城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的投入機制，從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)收入差距擴大的趨勢。
二是逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度，提高農(nóng)村居民社會保障水平。對現(xiàn)行二元社會保障制度加以整合，將農(nóng)民納入社會保障體系，可以通過轉(zhuǎn)移支付的方式補充農(nóng)村社會保障資金的不足，從而使工業(yè)對農(nóng)村社會保障所需資金進行“反哺”。重點建立以大病統(tǒng)籌為主的互助合作醫(yī)療制度，以保障農(nóng)村居民不至于因疾病而影響基本生活乃至陷入貧困。
在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一使用的社會保障個人賬戶，勞動者在農(nóng)村和城市企業(yè)之間流動，其個人賬戶積累的保險金可以隨之劃撥，不影響其基本生活消費水平。
由于目前城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會條件相差甚遠，試圖讓城鄉(xiāng)兩種不同水平的保障制度馬上并軌，實行標準統(tǒng)一的社會保障制度是不現(xiàn)實的，當前可以實行漸進式城鄉(xiāng)一體化社會保障制度。比如，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況，建立不同形式的養(yǎng)老保險制度，縮小城鄉(xiāng)保障方面的差異；對農(nóng)民以工代賑，開發(fā)式扶貧，確保失地農(nóng)民的社會保障；為農(nóng)民進城提供平等的就業(yè)環(huán)境，創(chuàng)造良好的教育環(huán)境和生活環(huán)境，為逐步實行城鄉(xiāng)并軌，全面推進統(tǒng)一的社會保障制度創(chuàng)造條件。
三是優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，加大公共財政對“三農(nóng)”的投入力度。提高公共財政投向農(nóng)村的比例，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。加大農(nóng)村基礎設施建設的財政投入，在財政支出總量增長的同時，確保財政對農(nóng)村基礎設施的投入規(guī)模；發(fā)行專項國債用于擴大對農(nóng)村基礎設施的投入。加大財政對農(nóng)業(yè)科技的投入，建立健全我國農(nóng)業(yè)科技體制和成果轉(zhuǎn)化基金（風險）保障體系；加快建設農(nóng)業(yè)推廣體系和農(nóng)村科技信息網(wǎng)絡，促進農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化。加大公共財政對農(nóng)村義務教育的投入，調(diào)整中央和地方對義務教育負擔的比例，主要由中央財政提供（義務教育是純公共產(chǎn)品，應該由中央財政提供）。建立健全農(nóng)村公共衛(wèi)生體系，通過中央政府和省級政府加大對農(nóng)村衛(wèi)生診所經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付力度，使其能承擔起基本的衛(wèi)生預防保健任務，同時要整合縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級醫(yī)療服務機構(gòu)資源，支持鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級衛(wèi)生院在計劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務領域發(fā)揮職能，提高公共衛(wèi)生資源利用率。