土地使用權(quán)的70年大限問題，歷來被視為懸在中國房地產(chǎn)市場的恐怖之劍，如何處理70年大限的問題，攸關(guān)幾乎所有民眾的切身利益，考驗政府的智慧和執(zhí)政能力，因而備受關(guān)注。
然而，最近上海關(guān)于土地使用權(quán)期滿之后由出讓人“無償收回”的規(guī)定，再次引發(fā)了民眾對70年后房子歸屬問題的新一輪焦慮。據(jù)《第一財經(jīng)日報》1
月14日報道，在上海一則關(guān)于國有建設(shè)用地土地使用權(quán)預(yù)申請的公告中，規(guī)定土地使用權(quán)期滿之后，由出讓人收回并補償相應(yīng)殘余價值，更有甚者，甚至在國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請須知中明確規(guī)定，土地期滿后由“出讓人無償收回”的強硬字眼，令人觸目驚心。上海的這個規(guī)定意味著，土地使用權(quán)期滿之后，即使你的房子足夠牢固，也面臨著土地使用權(quán)被“無償收回”之后，房屋“飄蕩”無處安放的尷尬，也讓法律關(guān)于70年大限的設(shè)計又倒退到上世紀90年代初。
稍對土地使用權(quán)70年大限有所了解的人都知道，由于中國特色的“土地國有”和“建設(shè)用地的出讓人必須是政府”的特殊規(guī)定，對于70年大限之后，土地使用權(quán)如何處理，早在《物權(quán)法》立法的時候就引發(fā)了廣泛的爭論。
在土地國有的情況下，土地使用權(quán)期滿之后是自動續(xù)展，還是無償收回，《物權(quán)法》最終作了一個妥協(xié)各方利益的考慮，《物權(quán)法》規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”因為當時關(guān)于是否無償續(xù)期，爭議很大，為了確�！段餀�(quán)法》早日出臺，就選擇了擱置爭議，模糊處理的立法技術(shù)。 然而，模糊的結(jié)果就是一而再再而三地引發(fā)民眾的焦慮。比如，在2009年3月，坊間就流傳著一份名為《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的文件，這份征求意見稿最受人關(guān)注的依然是住宅70年大限后如何處理，而早在這份征求意見稿之前，《土地管理法》的修訂稿曾經(jīng)將之明確為“無償自動續(xù)期”，但征求意見稿卻將之抄襲物權(quán)法的模糊規(guī)定，成了到期后“按照國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期”，盡管引發(fā)了民眾的警惕，但土地管理法修訂草案征求意見稿也沒有違背《物權(quán)法》已經(jīng)確定的土地使用權(quán)期滿之后“自動續(xù)期”的規(guī)定，立法并沒有出現(xiàn)倒退。
所以，上海的土地使用權(quán)期滿后，由出讓人“無償收回”的規(guī)定，顯然是罔顧《物權(quán)法》關(guān)于此問題的基本規(guī)定，也罔顧《土地管理法》修改的事實，直接倒退回1990年國務(wù)院頒布的《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定，在這個條例里，首次規(guī)定了“居住用地最高年限為70年”，而且還規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記。”這個規(guī)定，充分體現(xiàn)了“公權(quán)”和“私權(quán)”兩種權(quán)利在博弈中的不對等地位，也體現(xiàn)了對私人產(chǎn)權(quán)的極其不尊重的立法指導(dǎo)思想。歷史總是在進步，3年之后出臺的《城市房地產(chǎn)管理法》，相對于這個規(guī)定，就有明顯的進步：房產(chǎn)土地使用權(quán)到期，房產(chǎn)所有人必須提前一年申請續(xù)期，否則土地使用權(quán)將會由國家無償收回。
從1991年到
1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》，再到《物權(quán)法》，在70年后如何處理的問題上，最起碼大家就“自動續(xù)期”已經(jīng)達成了基本的共識，上海卻置《物權(quán)法》與法治的進步與變遷于不顧，引發(fā)民眾的恐慌，令人匪夷所思。 眾所周知，中國民眾對“70年”大限的恐懼，一是基于對高房價的恐懼，無論政府和開發(fā)商如何互相推卸責任，一個不爭的事實是，高房價離不開高地價的助推，在當前民眾對房價和地價都沒有任何博弈能力的語境下，用終其一生的收入購置房產(chǎn)之后，還要在70年后續(xù)交高昂的土地出讓金，這無法讓民眾不焦慮；二是基于對公權(quán)力的恐懼，在中國歷史上的任何一個朝代，私權(quán)肯定是要為公權(quán)讓路的，在公權(quán)和私權(quán)沖突的情況下，公權(quán)顯然是神圣不可侵犯的�；谶@兩點，每一次法律對“70年大限”的完善，都意味著民眾要經(jīng)受一次精神的折磨和制度性焦慮，這是必然的。筆者認為，由“70年”引發(fā)的焦慮已經(jīng)由一個法律事件完全演化成一個影響中國社會未來的重大公共事件。事實上，只要看看那些屢屢駭人的地王就知道，中國的土地美名其曰“70年”，卻拍出了一個比很多國家的土地永久所有還高的價格，高地價導(dǎo)致的高房價讓民眾苦不堪言，用終其一生的收入購置房產(chǎn)之后，還要在70年后被“無償收回”，誰人不焦慮？盡管中國建筑很多都到不了70年就拆的拆，破的破，但每一次討論“70”后的問題，民眾都要經(jīng)受一次精神的折磨和制度性焦慮。
筆者最擔心的是，政府將“70年大限”之后的續(xù)期看成一次地方財政又一個新的增長點，而這種擔憂，完全符合地方政府的思維和行為的模式，民眾擔憂的顯然不是70年后自己的房子被政府收走，而是擔心地方政府到期后收取高額的“土地費”，這顯然是老百姓最無法接受的。而隨著10年后，第一批土地使用期限到期即將到來，這已經(jīng)成為一個不得不在制度上做出合理安排、無法逃避的現(xiàn)實問題。就制度設(shè)計的難度而言，其實這是一個最簡單不過的問題，拖延或者回避這個問題，絕不是一個明智的選擇。我看到有評論說，解決“70年大限”需要大智慧、大勇氣，我看沒有那么嚴重，只要政府在制定公共政策的時候變“利從民所謀”為“利為民所謀”，無需什么政治智慧，都足以化解這一焦慮和困局。
但是，
考慮到各地的土地資源越來越趨于衰竭，地方政府為了維護土地財政，勢必挖掘新的潛力，上海這種明顯違法的做法已經(jīng)透視出地方政府在這個問題上的“試探性舉措”，必須引起我們的警惕。對于70年后的問題，必須遵照《物權(quán)法》關(guān)于“自動”續(xù)期的原則和精神，在這個問題上，想無償收回，讓民眾的房子飄在空中，或者高價續(xù)期，再賣一次地皮，都是民眾無法接受，更是中國社會的穩(wěn)定所不允許的，如果以此來試探，甚至挑戰(zhàn)民意，那就意味著突破了某種底線，后果不堪設(shè)想。
由此，筆者強烈建議，盡快啟動《土地管理法》的修訂，并在土地管理法中明確70年后土地無償續(xù)期的原則，這既是得民心之舉，更是貫徹《物權(quán)法》的法治原則和精神。政府即使要“有償續(xù)期”，也一定要象征性收費，而不是再一次在民眾身上剪羊毛。同時也強烈建議有關(guān)部門，對上海的這種明顯違背《物權(quán)法》原則的做法及時予以糾正，并公開糾錯以撫慰民眾的焦慮和恐慌。