近日召開(kāi)的廣東省兩會(huì)上，《廣東省2011年省級(jí)部門(mén)預(yù)算草案》顯示，廣東省委機(jī)關(guān)幼兒園、廣東育才幼兒園一院等8所機(jī)關(guān)幼兒園，一年所獲財(cái)政預(yù)算撥款高達(dá)6863萬(wàn)元。這個(gè)預(yù)算受到代表和委員的質(zhì)疑，也受到媒體的質(zhì)疑。《中國(guó)青年報(bào)》25日的“青年話題”發(fā)表惠銘生先生的評(píng)論《天價(jià)補(bǔ)貼何以年年遭批年年獲批》，文章說(shuō)：“一年一度的財(cái)政預(yù)算，人大不僅要看懂，關(guān)鍵還要有話語(yǔ)權(quán)——敢于否決不合理的預(yù)算”。
審議預(yù)算是人大職責(zé)之一，而否決不合理的預(yù)算自然是題中應(yīng)有之意，如果審議而不能否決，政府提交的是什么，人大照原樣一字不變地通過(guò)了，那么，這個(gè)程序還要必要存在嗎？所以，審議就意味著可能有調(diào)整，甚至有否決，而絕不僅僅是念一遍，然后舉手通過(guò)而已。這些都是預(yù)算制度的常識(shí)。
那么，人大為什么對(duì)于人們意見(jiàn)很大的這個(gè)天價(jià)補(bǔ)貼預(yù)算，不能行使否決權(quán)呢？是不敢，還是另有原因？事實(shí)上，一些代表不想得罪人，不敢行使否決權(quán)，是重要原因。但更重要的是，我們的預(yù)算制度不健全，不合理，使得人大否決預(yù)算非常困難，甚至可以說(shuō)是完全不可能的事情。中國(guó)預(yù)算法只規(guī)定了預(yù)算草案由行政部門(mén)編制，由人大審批，但對(duì)人大是否享有預(yù)算草案的修正權(quán)沒(méi)有規(guī)定。這意味著，人大只能就預(yù)算的整體進(jìn)行表決，要么完全同意，要么完全否決，不可能對(duì)于不合理的具體項(xiàng)目進(jìn)行修改，調(diào)整或直接否決。
這樣的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于人大行使否決權(quán)造成嚴(yán)重的制約。因?yàn)檎峤坏念A(yù)算草案，也許大局是合理的，可取的，但是，存在局部的不合理，甚至非常嚴(yán)重的不合理。這種情況下，人大就面臨艱難的選擇，如果批準(zhǔn)預(yù)算，那么，不合理的預(yù)算就會(huì)搭車得到批準(zhǔn)；如果否決預(yù)算，那么，因?yàn)榫植胯Υ枚駴Q全局，將使其他合理的預(yù)算也被否決而無(wú)法執(zhí)行，造成嚴(yán)重的后果。這種情況下，人大是不可能輕易行使否決權(quán)的。幾十年以來(lái)，人大從未否決過(guò)政府提交的預(yù)算草案，與這種制度安排是大有關(guān)系的。既然人大不敢冒巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)而否決整體預(yù)算，那么，預(yù)算當(dāng)中的小貓膩也就永遠(yuǎn)存在，天價(jià)補(bǔ)貼幼兒園事件，不過(guò)是一個(gè)例子而已。
這種綜合的或者說(shuō)整體的審議預(yù)算的制度，在預(yù)算成熟的國(guó)家，根本不會(huì)被采用。發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算制度，都給議會(huì)以分項(xiàng)審批預(yù)算的權(quán)力。如美國(guó)國(guó)會(huì)完成第一次預(yù)算決議的審議時(shí)，即將預(yù)算支出決議分成若干部分，由撥款委員會(huì)的13個(gè)小組委員會(huì)(按政府職能設(shè)立)分別進(jìn)行審議，并應(yīng)按照眾議院撥款小組委員會(huì)、撥款委員會(huì)及該院全體會(huì)議，參議院撥款小組委員會(huì)、撥款委員會(huì)及該院全體會(huì)議的程序進(jìn)行審議。這就是說(shuō)，在分項(xiàng)審批制度下，議會(huì)根據(jù)開(kāi)支的部門(mén)和性質(zhì)，將全部預(yù)算草案分解為若干個(gè)預(yù)算審批議案，預(yù)算編制部門(mén)分別就各個(gè)議案做出說(shuō)明，預(yù)算委員會(huì)也須分別就各個(gè)議案提交初步審議報(bào)告和正式審議報(bào)告，議員須對(duì)各個(gè)議案分別投票表決。如果某些項(xiàng)目不合理，議員在審議中可以提出修改意見(jiàn)，也可以直接修改，當(dāng)然也可能直接否決。
這種分項(xiàng)審批的制度下，像天價(jià)補(bǔ)貼幼兒園這樣的預(yù)算，人大直接否決它，也不會(huì)影響其他預(yù)算的通過(guò)和執(zhí)行。如果這個(gè)制度不能得到修正，那么，可以想見(jiàn)，天價(jià)補(bǔ)貼機(jī)關(guān)幼兒園的故事，在明年的預(yù)算中還會(huì)存在。