“中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究”，是在中央領(lǐng)導(dǎo)同志的直接關(guān)心以及人力資源和社會(huì)保障部（原勞動(dòng)和社會(huì)保障部）、民政部、全國哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室等的大力支持下，于2007年5月開始組織實(shí)施的社會(huì)保障研究重大戰(zhàn)略項(xiàng)目。這項(xiàng)研究由中國人民大學(xué)鄭功成教授擔(dān)任總負(fù)責(zé)人，由數(shù)十位專家組成1個(gè)核心組和30多個(gè)子項(xiàng)目課題組進(jìn)行有總有分的研究，先后有數(shù)百位學(xué)者和官員參與研討。經(jīng)過近4年的不懈努力，形成了4卷本的最終研究成果——《中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》（總論卷、養(yǎng)老保險(xiǎn)卷、醫(yī)療保障卷、救助與福利卷），描繪出我國社會(huì)保障到本世紀(jì)中葉的發(fā)展戰(zhàn)略藍(lán)圖。這項(xiàng)研究歷時(shí)長、規(guī)模大、標(biāo)準(zhǔn)高，其最終成果全面、系統(tǒng)、深入，具有很強(qiáng)的權(quán)威性、指導(dǎo)性、針對(duì)性，將對(duì)我國社會(huì)保障體系建設(shè)產(chǎn)生重要影響。本報(bào)今天推出專版，獨(dú)家披露這項(xiàng)研究成果的核心內(nèi)容，以饗讀者。

推動(dòng)社會(huì)保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展

　　記者：20世紀(jì)40年代的貝弗里奇報(bào)告描繪了英國福利國家的理論藍(lán)圖，而后風(fēng)靡西方世界。有人將中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究報(bào)告（以下簡稱戰(zhàn)略報(bào)告）稱為“中國式貝弗里奇報(bào)告”。對(duì)此您如何評(píng)價(jià)？這部報(bào)告的基本思路與核心觀點(diǎn)是什么？
　　鄭功成：我理解“中國式貝弗里奇報(bào)告”的評(píng)價(jià)，主要是基于這項(xiàng)研究所具有的宏觀戰(zhàn)略性及其對(duì)中國社會(huì)保障建制理念、原則、框架、目標(biāo)與步驟進(jìn)行理論規(guī)劃的特性，但它絕不是貝弗里奇報(bào)告的翻版，而是與中國特色社會(huì)主義制度相適應(yīng)的社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)。社會(huì)保障與一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展密切相關(guān)，與民生事業(yè)和社會(huì)財(cái)富分配密切相關(guān)，其宗旨在于實(shí)現(xiàn)國家的長治久安與增進(jìn)國民的終生福祉，必須堅(jiān)持“公平、正義、共享”的建制理念，遵循普遍性、統(tǒng)一性、互助共濟(jì)性、可持續(xù)發(fā)展、以人為本與弱者優(yōu)先、政府主導(dǎo)與責(zé)任分擔(dān)六大原則。我國社會(huì)保障制度的戰(zhàn)略目標(biāo)，是從彌補(bǔ)制度缺失入手，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)居民、以繳費(fèi)型保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障體系，積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推動(dòng)社會(huì)保障制度沿著公平、普惠、可持續(xù)的方向發(fā)展，在解除城鄉(xiāng)居民后顧之憂的同時(shí)，不斷提高其生活質(zhì)量及幸福感，切實(shí)維護(hù)個(gè)人的自由、平等與尊嚴(yán)，在新中國成立100周年也就是本世紀(jì)中葉邁進(jìn)中國特色社會(huì)主義福利社會(huì)。
　　戰(zhàn)略報(bào)告提出了我國社會(huì)保障體系建設(shè)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略：第一階段（2008—2012年），初步構(gòu)建“兩免除一解除”的基本保障制度支架（覆蓋全民的社會(huì)救助、醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)體系）；第二階段（2013—2020年），實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)保障體系全面定型、穩(wěn)定發(fā)展；第三階段（2021年—本世紀(jì)中葉），全方位地滿足國民社會(huì)保障需求并邁進(jìn)中國特色社會(huì)主義福利社會(huì)。

　　記者：提出我國社會(huì)保障體系建設(shè)“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，是基于什么樣的考慮？
　　鄭功成：提出“三步走”戰(zhàn)略，主要有三個(gè)依據(jù)：一是從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)。我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段和地區(qū)、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡的現(xiàn)實(shí)國情，決定了我國的社會(huì)保障體系建設(shè)不可能一蹴而就，而必須從建立健全基本社會(huì)保障制度開始，經(jīng)過整個(gè)社會(huì)保障體系全面定型、穩(wěn)定發(fā)展的階段，再進(jìn)入高水平的社會(huì)主義福利社會(huì)。二是滿足城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)保障的需求。基于城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障需求不斷提高的現(xiàn)實(shí)，社會(huì)保障從“雪中送炭”發(fā)展到公平普惠是客觀規(guī)律。三是服從于國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略，同步于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。提出到2020年實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)保障體系全面定型、穩(wěn)定發(fā)展，比較充分地滿足城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障需求，是與全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)相適應(yīng)的。提出到本世紀(jì)中葉全方位地滿足國民社會(huì)保障需求并邁進(jìn)中國特色社會(huì)主義福利社會(huì)，服從并服務(wù)于我國在本世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平、成為富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家這一戰(zhàn)略目標(biāo)。這個(gè)“三步走”戰(zhàn)略指導(dǎo)著各個(gè)子項(xiàng)目的戰(zhàn)略規(guī)劃，從而在最終完成的各子報(bào)告中均有相應(yīng)的體現(xiàn)。

中國社會(huì)保障體系框架圖

中國基本養(yǎng)老保障“三險(xiǎn)一貼”制度體系框架圖

構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系，在本世紀(jì)中葉實(shí)現(xiàn)人人享有體面的老年生活

　　記者：在人口老齡化背景下，養(yǎng)老保險(xiǎn)無疑是非常重要的社會(huì)保障制度安排。戰(zhàn)略報(bào)告就此提出了“三險(xiǎn)一貼”概念，能否介紹一下關(guān)于養(yǎng)老保障發(fā)展戰(zhàn)略的理論規(guī)劃？
　　鄭功成：我國養(yǎng)老保障制度改革與發(fā)展的宏觀思路是：以解除所有國民老年后顧之憂、確保老年人生活質(zhì)量為基本目標(biāo)，以“統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)、增量改革、新老分開”為改革的基本策略，通過將現(xiàn)有各種基本養(yǎng)老保障制度整合成職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)三大保險(xiǎn)制度與老年津貼制度（簡稱“三險(xiǎn)一貼”），同時(shí)維護(hù)家庭保障，發(fā)展職業(yè)性與商業(yè)性老年保障措施，最終建立起以繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為核心的多層次養(yǎng)老保障體系。
　　就基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)而言，第一步（2008—2012年前后），盡快彌補(bǔ)城鎮(zhèn)部分居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺失，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度層面上的全覆蓋，爭(zhēng)取全面啟動(dòng)全國公職人員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，并推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向全國統(tǒng)籌目標(biāo)邁進(jìn)，初步實(shí)現(xiàn)全民養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度目標(biāo)；第二步（2013—2020年前），強(qiáng)力推進(jìn)相關(guān)制度整合，促使“三險(xiǎn)一貼”制度體系全面走向定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)縮小不同制度間的差距，實(shí)現(xiàn)人人較公平地享有養(yǎng)老金及相關(guān)服務(wù)；第三步（2021—2049年），將“三險(xiǎn)”整合成全國統(tǒng)一的國民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并與老年津貼制度及相關(guān)服務(wù)一起，共同構(gòu)成確保老年人生活質(zhì)量的基本養(yǎng)老保障體系，最終實(shí)現(xiàn)人人享有體面的老年生活。
　　就多層次的老年保障體系而言，我國特別需要將有關(guān)福利政策與家庭政策和家庭保障有機(jī)結(jié)合起來，盡可能地使家庭保障功能得以延續(xù)與維系；同時(shí)，還需大力發(fā)展包括職業(yè)年金、企業(yè)年金及其他可以為老年人提供生活來源的職業(yè)性養(yǎng)老保障，鼓勵(lì)通過商業(yè)性人壽保險(xiǎn)以及其他市場(chǎng)購買方式獲得老年經(jīng)濟(jì)保障，不斷提高整個(gè)養(yǎng)老保障水平。

分階段建立全國統(tǒng)一的國民健康保險(xiǎn)制度，逐步實(shí)現(xiàn)公平地享有充分健康保障的目標(biāo)

　　記者：近幾年，我國大力推進(jìn)醫(yī)療保障體系建設(shè)，取得了一定成效，但“看病貴、看病難”問題仍較突出。戰(zhàn)略報(bào)告對(duì)醫(yī)療保障的發(fā)展有何設(shè)想？
　　鄭功成：我國醫(yī)療保障制度建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是建立全國統(tǒng)一的國民健康保險(xiǎn)。邁向這一戰(zhàn)略目標(biāo)的路徑是：在將全體國民納入不同醫(yī)療保障制度的基礎(chǔ)上，通過將職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、農(nóng)村居民合作醫(yī)療的三元制度整合成職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)二元制度，再由二元制度整合成區(qū)域型一元化國民醫(yī)療保險(xiǎn)制度；從只考慮疾病醫(yī)療的保險(xiǎn)擴(kuò)展成同時(shí)考慮居民健康素質(zhì)提升的健康保障，最終發(fā)展到全國統(tǒng)一的國民健康保險(xiǎn)制度，確保人人享有充分的健康保障。
　　邁向全國統(tǒng)一的國民健康保險(xiǎn)也需要經(jīng)過三個(gè)階段：第一階段是在2012年前實(shí)現(xiàn)多元醫(yī)療保障制度覆蓋全民的目標(biāo)，同時(shí)積極推動(dòng)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)與新型農(nóng)村合作醫(yī)療并軌；第二階段是在2020年前建立區(qū)域型一元化國民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)地市級(jí)或省級(jí)區(qū)域范圍內(nèi)的制度整合及待遇公平；第三階段是在新中國成立100周年時(shí)，建成全國統(tǒng)一的國民健康保險(xiǎn)制度，讓全體國民享有充分的健康保障。當(dāng)務(wù)之急是盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障的經(jīng)辦與監(jiān)管體制，在提高公共投入的條件下早日實(shí)現(xiàn)兩大制度的整合。

構(gòu)建綜合型社會(huì)救助體系，免除人們的生存之憂

　　記者：戰(zhàn)略報(bào)告中提出構(gòu)建綜合型社會(huì)救助體系以免除全體人民生存之憂的建議，其核心思想是什么？
　　鄭功成：改革開放30多年來，共同貧窮已被送進(jìn)了歷史，但貧困現(xiàn)象并未消失。即使將來絕對(duì)貧困消除了，相對(duì)貧困現(xiàn)象也會(huì)長久存在。因此，面向貧困或低收入人口的社會(huì)救助制度不可缺少。我國現(xiàn)行的社會(huì)救助制度是以最低生活保障為核心的，近10年來設(shè)置了諸如醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項(xiàng)救助，但總體上仍然是一種城鄉(xiāng)分割、項(xiàng)目分割的生存救助。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，并依據(jù)社會(huì)保障體系建設(shè)總體目標(biāo)，我國社會(huì)救助改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是從單項(xiàng)救助向綜合型救助、從城鄉(xiāng)分割救助向城鄉(xiāng)一體化救助、從生存型救助向促進(jìn)發(fā)展型救助、從維持溫飽型救助向追求一定的生活質(zhì)量型救助發(fā)展。不過，基于城鄉(xiāng)分割與地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重失衡的現(xiàn)實(shí)，社會(huì)救助體系建設(shè)需要分步推進(jìn)。在第一階段（2008—2012年）只能從縮小不公平入手，以城鄉(xiāng)一體的最低生活保障和自然災(zāi)害救助為支架，以急難救助等為重要內(nèi)容，向城鄉(xiāng)一體、覆蓋全民、能夠基本滿足國民多種生活困難救助需求的綜合型社會(huì)救助體系發(fā)展。在第二階段（2013—2020年）完善相關(guān)立法，在明晰中央與地方救助責(zé)任的條件下促使綜合型社會(huì)救助體系全面定型，不斷縮小城鄉(xiāng)救助差距，使國民平等享有社會(huì)救助權(quán)。第三階段（2021—2049年）所追求的是受助對(duì)象的人格平等與尊嚴(yán)，全體國民將在一個(gè)統(tǒng)一的綜合型救助制度框架下免除生存危機(jī)，并獲得有助于個(gè)人與家庭發(fā)展的更高水平的援助。

促進(jìn)社會(huì)福利事業(yè)大發(fā)展，全面滿足城鄉(xiāng)居民的社會(huì)福利需求

　　記者：項(xiàng)目研究的最終成果對(duì)社會(huì)福利給予了高度重視。請(qǐng)談?wù)勥@方面的考慮。
　　鄭功成：過去對(duì)社會(huì)福利相對(duì)忽略，主要是由于勞動(dòng)者對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的需求以及困難群體對(duì)社會(huì)救助的需求更顯緊迫�，F(xiàn)在情況正在發(fā)生變化，主要是人口老齡化的加速到來和家庭保障功能的持續(xù)弱化，以及老年人、殘疾人、兒童、婦女等不同群體對(duì)社會(huì)福利需求的急劇增長，使我國進(jìn)入了不發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)便會(huì)損害國民生活質(zhì)量的新時(shí)期。因此，政府須進(jìn)一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，促使社會(huì)福利從照顧弱者向普惠全民轉(zhuǎn)變。在體系建設(shè)目標(biāo)方面，我國的社會(huì)福利應(yīng)以社區(qū)服務(wù)為基礎(chǔ)，以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、受助者自助的各種社會(huì)化福利服務(wù)（包括老年人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利、住房福利、教育福利等）及相應(yīng)的福利津貼為主體，以職業(yè)福利為補(bǔ)充。在保障內(nèi)容方面，需要隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步與民生訴求升級(jí)向更廣闊的領(lǐng)域延伸。例如，從人的需求出發(fā)，國家需要考慮并適時(shí)建立長期護(hù)理保險(xiǎn)，發(fā)展臨終關(guān)懷事業(yè)。在實(shí)施方式方面，社會(huì)福利應(yīng)實(shí)現(xiàn)包括籌資社會(huì)化、設(shè)施社會(huì)化、服務(wù)社會(huì)化在內(nèi)的實(shí)施方式社會(huì)化。當(dāng)然，發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)是一個(gè)漸進(jìn)的過程。我們的設(shè)想是，在第一階段（2011—2015年）能夠初步形成社會(huì)福利體系制度框架，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)老年人、殘疾人服務(wù)體系建設(shè)和幼兒事業(yè)發(fā)展；在第二階段（2016—2020年）實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利事業(yè)全面定型、穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，尤其是基本福利制度走向成熟，護(hù)理保險(xiǎn)與臨終關(guān)懷等事業(yè)獲得發(fā)展，全面滿足城鄉(xiāng)居民的社會(huì)福利需求；在第三階段（2021—2049年），不斷提升社會(huì)福利水平與社會(huì)服務(wù)質(zhì)量，使之成為中國特色社會(huì)主義福利社會(huì)的重要制度支撐，實(shí)現(xiàn)讓人生有體面、死有尊嚴(yán)的目標(biāo)。社會(huì)福利事業(yè)的大發(fā)展，將是我國社會(huì)保障體系健全、成熟的重要標(biāo)志，必將極大地保障與改善城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量。

[相關(guān)鏈接]我國社會(huì)保障制度發(fā)展歷程

　　1951年，國家制定《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著我國社會(huì)保障制度正式建立。迄今，社會(huì)保障制度發(fā)展可以劃分為兩個(gè)大的階段。
　　第一階段：從新中國成立到改革開放前。我國社會(huì)保障制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，制度安排是“國家—單位（集體）保障制”，具有國家負(fù)責(zé)、單位（集體）包辦、板塊結(jié)構(gòu)、全面保障、封閉運(yùn)行等特征。在城鄉(xiāng)二元分割和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，包括勞動(dòng)保險(xiǎn)制度、公費(fèi)醫(yī)療制度等在內(nèi)的主要制度安排面向城鎮(zhèn)居民；在農(nóng)村，除自然災(zāi)害救濟(jì)及災(zāi)荒年份的生活救濟(jì)外，基本上只有依托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村合作醫(yī)療與五保制度。
　　第二階段：改革開放以來。農(nóng)村土地承包責(zé)任制的推行和城鎮(zhèn)國有企業(yè)改革、勞動(dòng)體制改革的推進(jìn)，使原有社會(huì)保障制度失去了組織基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化，又對(duì)社會(huì)化的社會(huì)保障制度安排產(chǎn)生急切的需求。在這種形勢(shì)下，自20世紀(jì)80年代中期開始，中國社會(huì)保障制度進(jìn)入全面改革時(shí)期。1986年國務(wù)院制定有關(guān)待業(yè)保險(xiǎn)的法規(guī)，1994年選擇江蘇鎮(zhèn)江、江西九江作為醫(yī)療保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，1995年推動(dòng)統(tǒng)賬結(jié)合模式的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，1998年實(shí)行住房體制改革，1999年建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，2003年開始建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療，2004年“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”被寫入憲法，2007年建立農(nóng)村最低生活保障制度，2009年啟動(dòng)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，2010年通過《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，中國社會(huì)保障制度逐漸走上了政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次化的發(fā)展道路，制度框架初步形成，并日益呈現(xiàn)出“國家—社會(huì)保障制”的特征。
　　2010年10月，黨的十七屆五中全會(huì)通過的“十二五”規(guī)劃建議提出，堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系建設(shè)�？梢灶A(yù)見，在“十二五”時(shí)期，我國社會(huì)保障制度將向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展階段邁進(jìn)，人人享有基本社會(huì)保障的目標(biāo)將逐步成為現(xiàn)實(shí)。（魯全）