未來五年建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬套，是“十二五”規(guī)劃綱要“草案”增設(shè)的4個約束性指標之一。發(fā)改委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在兩會記者會上重申了這點。而2月24日保障性安居工程協(xié)調(diào)小組與各省政府簽訂了今年工程建設(shè)目標責(zé)任書，將保障性住房建設(shè)考核目標量化，標志著有史以來中國最大規(guī)模保障性安居工程全面啟動。伴隨城鎮(zhèn)化加速，中國進入了大規(guī)模建設(shè)保障房的時代。
　　依據(jù)草案，2011年1000萬套，2012年1000萬套，后面三年還有1600萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20%。而今年開工1000萬套保障性住房，保障性安居工程建設(shè)總量首次在年度內(nèi)超過了商品住房的供應(yīng)量，意味著中國住房制度改革將回到市場與保障并行的機制上。房地產(chǎn)限購作為過渡性的制度安排，目的在于甄別房地產(chǎn)的消費需求和投資需求，改變市場價格上漲的預(yù)期，進而達到穩(wěn)定房價的效果。但這種甄別對于消費性需求有誤傷的可能。從長遠來看，必須不斷改革，從根本上解決中國房地產(chǎn)市場的問題。如系統(tǒng)的財稅改革，改變地方政府的土地財政和建立公共性住房的融資、建設(shè)、管理機制，以公共性住房間接調(diào)節(jié)市場化的房地產(chǎn)等等。由此而論，加快保障性住房建設(shè)的宏觀經(jīng)濟意義，已完全超越了房地產(chǎn)市場本身。
　　目前中國的工業(yè)增加值占GDP比重約為40%，而城鎮(zhèn)化率僅為46%左右，而日本在工業(yè)比重最高的上世紀70年代初，城鎮(zhèn)化率已超過70%。隨著中國成為全球第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟增長模式需要從出口外需拉動向城鎮(zhèn)化消費內(nèi)需拉動轉(zhuǎn)化。預(yù)計未來十年內(nèi)中國的城鎮(zhèn)化至少每年上升一個百分點，大規(guī)模保障性住房的建設(shè)無疑將加快城鎮(zhèn)化的過程，
　　截至2009年，中國約有6億城市人口，假設(shè)戶均人口為3人，則城鎮(zhèn)家庭戶數(shù)約2億戶。從需求總量看，保障性住房的對象范圍應(yīng)是中低收入特別是低收入城鎮(zhèn)家庭，即使參照發(fā)達國家的經(jīng)驗，應(yīng)納入保障性住房范圍的家庭占比也大致應(yīng)在30%左右，這意味著中國享受保障性住房的家庭約為6000萬。
　　從供求缺口估算，以經(jīng)濟適用房套均面積60平米計算，5億平方米可解決約830萬個家庭的住房；再考慮到近年來已獲得廉租房制度保障的約700萬戶家庭，那么目前具有保障性住房含義的住房共計1530萬套，僅能覆蓋7%左右的城鎮(zhèn)家庭，若要達到覆蓋25%左右城鎮(zhèn)中低收入家庭的水平，實際供求缺口尚有約4500萬套。
　　假定中國人口的自然增長率5％。，城鎮(zhèn)化率每年提高一個百分點，保障性住房按每年新增完工500萬套的速度發(fā)展，到2015年，將為20%的城鎮(zhèn)家庭提供保障；到2020年，受保障家庭戶數(shù)上升到30%。
　　中國現(xiàn)有存量住房共計約170億平方米。大致有三大組成部分：原有公房、1997年房改后新建商品房、自建住房。如按這種粗略口徑計算，截至2009年，中國共建商品房44.7億平方米，經(jīng)濟適用房約5億平方米，占住宅存量的3%、占商品房存量的11%。從加快城鎮(zhèn)化的角度來看，商品住宅存量遠未達到拐點，保障性住房對房地產(chǎn)需求的影響將十分有限。
　　根據(jù)海外經(jīng)驗，商品房市場發(fā)展的階段性拐點是新建住宅總量與住宅存量的占比為100%左右，目前中國住宅總量中新建住宅不足50億平方米，占比僅30%。如果未來住宅存量中商品房住宅占比為70%，意味著尚需15年才能將現(xiàn)在存量房的舊公房和自建簡易房全部更新。在這個時間窗口里，商品房市場仍有充分的發(fā)展空間�？紤]到城鎮(zhèn)化依然保持較高的速度推進，房地產(chǎn)實際需求空間依然較大。
　　但是，市場卻在擔心：在GDP考核激勵機制下，地方政府能不能認真對待保障性住房建設(shè)？從去年的實施過程看，只要中央的考核目標能量化并層層下放，以此作為官員考核指標，重大決策都能在地方被迅速貫徹實施。當然，2011年開工建設(shè)1000萬套保障房，所需土地面積將維持在高位，因而2011年用地指標可能會有比較大的上調(diào)。地方政府如果要滿足所有保障房用地需求，且不想對商品房用地形成“擠出效應(yīng)”，就要進一步增加土地市場的供應(yīng)總量。這將大大提高地方政府土地供應(yīng)的難度。
　　另一方面，市場也廣泛擔憂資金缺口將成為保障性住房建設(shè)的最大障礙。去年保障房建設(shè)的資金缺口最大為1000億元，今年估計缺口為3000億元。不過筆者以為，經(jīng)濟適用房只需政府劃撥土地，資金來源可通過市場化的方式解決，政府并不需要投入太多資金，真正需要政府投入的費用僅僅是小區(qū)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，而且廉租房和公租房也將為政策提供穩(wěn)定的租金收益。所以，保障性住房建設(shè)的資金缺口已相當有限。再者，保障性住房一定程度上是地方政府所持有的不動產(chǎn)，并具有保值與增值功能，穩(wěn)定的資產(chǎn)收益不僅可能幫助地方政府部分對沖掉建設(shè)資金所需要支付的銀行利息，還可將剩余部分用作維護等費用。
　　值得探討的還有法律制度保證的問題。我國至今還沒有關(guān)于居民住宅的相關(guān)法律、法規(guī)，甚至住宅法也還沒出臺。發(fā)達國家政府的住房保障制度基本上是以法律形式存在的，不同形式的法律法規(guī)在建設(shè)住房保障制度方面起了不可替代的作用，為公共住房政策的實施提供了法律依據(jù)和保障。隨著進入大規(guī)模建設(shè)保障房的時代，保障房的使用管理和運營等一系列問題將會出現(xiàn)，光靠政策規(guī)章是不能解決的。因此，加強立法，把住房制度納入法治化軌道的任務(wù)越來越迫切了。