中國(guó)三十年改革開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)證明，開(kāi)放自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是中國(guó)改革成功的基礎(chǔ)。遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的功能，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛。同時(shí)也必須看到我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)比重與西方國(guó)家相比要大得多，某些學(xué)者主張的照搬西方模式，把龐大優(yōu)質(zhì)的國(guó)有資本存量快速賣掉，推行全面私有化的政策，并不符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。因此，無(wú)論從國(guó)際戰(zhàn)略機(jī)遇期的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，還是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展的穩(wěn)定性出發(fā)，都應(yīng)在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期繼續(xù)保持國(guó)有資本在國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域的控制力。
國(guó)資委是中國(guó)在探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和創(chuàng)新公有制模式之間搭建的一座有中國(guó)特色的橋梁，它是長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略之舉而非一時(shí)的權(quán)宜之計(jì)。通過(guò)建立國(guó)資管理體系實(shí)現(xiàn)公有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)接，既是國(guó)人在尊重國(guó)情基礎(chǔ)上堅(jiān)定不移發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向所在，又是世人總結(jié)“中國(guó)模式”成功原因的核心內(nèi)容。國(guó)務(wù)院國(guó)資委從2003年3月成立至今已8年，成績(jī)斐然。然而，鑒于上個(gè)世紀(jì)90年代組建的國(guó)資局由于無(wú)出資人地位而最終被撤銷的教訓(xùn)，近年來(lái)國(guó)資監(jiān)管部門要直接當(dāng)100多家央企出資人和國(guó)有控股上市公司股東的情結(jié)過(guò)重，而這又和國(guó)資委履行對(duì)全國(guó)國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管的地位不相容，顧此失彼，直接導(dǎo)致目前全國(guó)統(tǒng)一國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管者主體缺位。一些學(xué)者甚至建議國(guó)資委改名（見(jiàn)李曙光《國(guó)資委應(yīng)該改名》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)和信息化》2010年第20期），突出經(jīng)營(yíng)特色，“中投二號(hào)”的提法因此十分盛行，這種改名主張的核心理念是：國(guó)資委應(yīng)只做“干凈出資人”。這使當(dāng)前國(guó)資委之路越走越窄。
中國(guó)國(guó)情決定了現(xiàn)實(shí)中一個(gè)履行統(tǒng)一監(jiān)管和基礎(chǔ)管理的國(guó)資管理機(jī)構(gòu)存在的合理性和必要性，即便現(xiàn)在的國(guó)資委更名為“中投二號(hào)”一類的企業(yè)集團(tuán)公司，在其之上也仍然需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)履行對(duì)國(guó)有資本的統(tǒng)一監(jiān)管職能。因此，在“十二五規(guī)劃”的開(kāi)局之年，我們亟待對(duì)國(guó)資委的定位、國(guó)有資本監(jiān)管邊界和方式、國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算的關(guān)系等關(guān)乎國(guó)資改革方向的敏感又懸而未決的問(wèn)題進(jìn)行反思和探索。
建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一方面要構(gòu)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體——國(guó)家隊(duì)“運(yùn)動(dòng)員”，另一方面要發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)——“代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)”和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司——“教練員”的作用，國(guó)資委的路徑選擇關(guān)系到國(guó)資管理體制的全局。但現(xiàn)在看來(lái)，國(guó)資委自身的定位不清，將自身的地位降為簡(jiǎn)單的出資人，等同于一般公司股東，并且還要成為上市公司的直接出資人，最終只“忙于種出資人的田，而荒了監(jiān)管者的地”的情況，使國(guó)資委推進(jìn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。
目前看來(lái)，關(guān)于國(guó)資改革主要存在以下四個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)：
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一、片面強(qiáng)調(diào)做淡馬錫公司式出資人的誤區(qū) |
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我們提出了國(guó)資委系統(tǒng)這一概念，具體而言，國(guó)資委系統(tǒng)包含兩個(gè)層次：第一層次是指行使國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管職能的國(guó)資委；第二層次是指履行直接出資人權(quán)利的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司。 |
中國(guó)擁有龐大的國(guó)有資本和對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇，決定了中國(guó)不能沒(méi)有國(guó)資委這樣一個(gè)對(duì)國(guó)有資本實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的部門。然而，在近幾年的改革歷程中，無(wú)論是相關(guān)法律，還是國(guó)資委內(nèi)部的文件與講話精神，都更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)所屬企業(yè)的出資人地位，一味向“淡馬錫式”資產(chǎn)管理公司學(xué)習(xí)，卻忽視了全國(guó)一盤棋背景下國(guó)資委統(tǒng)一規(guī)劃布局的監(jiān)管者身份。
原監(jiān)管部門掌門人也將國(guó)資委當(dāng)上市公司出資人作為工作目標(biāo)，熱衷像中投公司那樣作部分央企的股東，而這是無(wú)法履行對(duì)國(guó)有資本實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管職能的。中國(guó)龐大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的戰(zhàn)略性地位，決定了國(guó)資委絕不能走新加坡淡馬錫公司的國(guó)資經(jīng)營(yíng)模式，即便是中國(guó)的中投公司，也只能是理想狀態(tài)下國(guó)務(wù)院國(guó)資委實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管的對(duì)象，那種要把國(guó)資委簡(jiǎn)單定位為“中投二號(hào)”的提法更是本末倒置。
2009年5月實(shí)施的《國(guó)資法》賦予了多個(gè)部門行使國(guó)有資本出資人的職能，這些部門與國(guó)資委出資人地位相同。如果國(guó)資委只做“干凈的出資人”，很可能使其演變成一個(gè)事實(shí)上的企業(yè)集團(tuán)，這不僅將導(dǎo)致國(guó)資委的路越走越窄，更嚴(yán)重的后果是，我國(guó)通過(guò)構(gòu)造新國(guó)資體系探索國(guó)有資本和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的方向和路徑將出現(xiàn)重大偏差。
國(guó)資監(jiān)管部門熱衷于與國(guó)有獨(dú)資集團(tuán)公司和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司爭(zhēng)奪國(guó)有出資企業(yè)的出資人地位，卻使全國(guó)國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的主體缺位，可謂“撿了芝麻，丟了西瓜”。建立在分散產(chǎn)權(quán)主體基礎(chǔ)上的多部門出資人監(jiān)管，不利于中央政府和地方政府對(duì)本級(jí)政府國(guó)有資本總量、結(jié)構(gòu)、變動(dòng)情況加以掌握，此外更不利于全局的是：國(guó)有資本無(wú)法在國(guó)家范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃布局、實(shí)施有進(jìn)有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整。
出資人概念與所有者概念內(nèi)涵不同，因此，需要在政府與企業(yè)間構(gòu)造出一個(gè)出資主體，作為民事行為的終極代表，通過(guò)建立出資人制度，將政府作為公共管理者的身份與國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份分開(kāi)。在此結(jié)構(gòu)下，由政府作為所有者，由前述被構(gòu)造出的出資主體作為政府的出資人代表，二者之間是授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系。
在此，我們提出了國(guó)資委系統(tǒng)這一概念，具體而言，國(guó)資委系統(tǒng)包含兩個(gè)層次：第一層次是指行使國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管職能的國(guó)資委；第二層次是指履行直接出資人權(quán)利的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司。在這一國(guó)資監(jiān)管架構(gòu)下，國(guó)資委未來(lái)在國(guó)資體系中定位為以終極出資人身份成為國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管國(guó)家出資企業(yè)；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司定位為直接出資人，成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的多元微觀載體。這一制度安排在國(guó)資法框架范圍內(nèi)，最大程度地保證了國(guó)資委的監(jiān)管連貫性。這就由現(xiàn)在的國(guó)資委一身二任，變成兩身二任，適度分開(kāi)，合理分工，同時(shí)出資人與監(jiān)管者職能在國(guó)資委系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。
因此，建議區(qū)分國(guó)資委與國(guó)資委系統(tǒng)，構(gòu)造“代表團(tuán)長(zhǎng)——教練員——運(yùn)動(dòng)員”三位一體的管理體系。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)主體，就相當(dāng)于國(guó)家隊(duì)體制的運(yùn)動(dòng)隊(duì)。國(guó)資委作為國(guó)務(wù)院的特設(shè)機(jī)構(gòu)，充當(dāng)賽場(chǎng)上中國(guó)體育代表團(tuán)的“團(tuán)長(zhǎng)”，定位于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管者，制訂規(guī)則并監(jiān)管國(guó)家出資企業(yè)，通過(guò)規(guī)劃布局以及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算等方式，戰(zhàn)略性地配置國(guó)有資本；在團(tuán)長(zhǎng)之下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“教練員”。國(guó)家出資的實(shí)體企業(yè)定位于國(guó)有資產(chǎn)的具體運(yùn)營(yíng)，通過(guò)國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)與管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“運(yùn)動(dòng)員”。
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二、金融國(guó)資和產(chǎn)業(yè)國(guó)資不能統(tǒng)一監(jiān)管的誤區(qū) |
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國(guó)資委應(yīng)從一身兩任變成國(guó)資委和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司兩身兩任，即國(guó)資委作為統(tǒng)一監(jiān)管者，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為履行對(duì)實(shí)體企業(yè)的直接出資人；前者只能有一個(gè)，后者可以有多個(gè)。 |
目前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委的監(jiān)管范圍僅是100余家履行出資人職責(zé)的中央企業(yè)，而中央層面的其他行業(yè)如金融業(yè)以及其他80個(gè)部委下屬的5000多家營(yíng)利性國(guó)家出資企業(yè)均不在其監(jiān)管范圍內(nèi)。這種格局將金融類國(guó)有資本和產(chǎn)業(yè)類國(guó)有資本截然分開(kāi)，甚至在產(chǎn)業(yè)類國(guó)有資本內(nèi)部也條塊分割，各司其責(zé)，導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠全面地履行監(jiān)管職能，給國(guó)資監(jiān)管一盤棋帶來(lái)諸多不便。
由于過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)資委出資人地位，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中人們普遍認(rèn)為如果統(tǒng)一由國(guó)資委作為我國(guó)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和金融領(lǐng)域里的國(guó)有資本出資人，這樣的國(guó)資委顯得體量過(guò)大，可能導(dǎo)致壟斷、發(fā)生金融和產(chǎn)業(yè)間的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此有人提出：從出資人角度，不應(yīng)由一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)全國(guó)國(guó)有資本履行所有者職責(zé)，但由于國(guó)資委監(jiān)管者和所有者一身兼二任的定位，直接導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中在劃分不同國(guó)有資本所有者的同時(shí)，把統(tǒng)一監(jiān)管也割裂了。
目前，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)非金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)金融類企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管。盡管從所有者角度看，這種劃分有一定道理，但從統(tǒng)一監(jiān)管角度看，這樣劃分并不科學(xué)。西方國(guó)家沒(méi)有統(tǒng)一的國(guó)資委體制，對(duì)于少量不以盈利為目的的國(guó)有資本，通常由財(cái)政部代為管理，但我國(guó)國(guó)有資本存量巨大，財(cái)政部作為公共管理部門，卻去履行金融國(guó)有資本出資人的職責(zé)，在體制上不順。此外，無(wú)論從產(chǎn)業(yè)資本和金融資本相結(jié)合的趨勢(shì)看，還是從金融企業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、金融企業(yè)投資實(shí)體企業(yè)的特點(diǎn)看，金融資本與產(chǎn)業(yè)資本都無(wú)法嚴(yán)格分開(kāi)，例如國(guó)家電網(wǎng)公司、寶鋼公司投資參股建設(shè)銀行，中投公司投資保利協(xié)鑫和海外石油項(xiàng)目，首鋼集團(tuán)控股華夏銀行等等。因此，國(guó)有資本的分部門監(jiān)管難以適應(yīng)產(chǎn)融結(jié)合的大趨勢(shì)。
上述問(wèn)題的發(fā)生根源在于國(guó)資委既當(dāng)出資人，又當(dāng)監(jiān)管者，一身兩任。下一步，國(guó)資委應(yīng)從一身兩任變成國(guó)資委和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司兩身兩任，即國(guó)資委作為統(tǒng)一監(jiān)管者，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司作為履行對(duì)實(shí)體企業(yè)的直接出資人；前者只能有一個(gè)，后者可以有多個(gè)。筆者認(rèn)為，國(guó)資委應(yīng)成為產(chǎn)業(yè)、金融等經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，履行對(duì)各大行業(yè)，包括金融性、產(chǎn)業(yè)性和壟斷性行業(yè)，以及文化體育等方面國(guó)有資本的統(tǒng)籌監(jiān)管。國(guó)務(wù)院只能有一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，在它下面，再設(shè)立中石油、中石化、中投、匯金、煙草、鐵道、電網(wǎng)等若干個(gè)代表國(guó)家管理國(guó)有資本的國(guó)有行業(yè)性的大的控股公司。國(guó)資委定位為經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管者，跳出小國(guó)資委的局限，進(jìn)入大國(guó)資委的范疇，履行對(duì)全國(guó)經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性國(guó)有資本的統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核、統(tǒng)一國(guó)資基礎(chǔ)管理等重要職能。
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三、簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)央企整合數(shù)量與整體上市的誤區(qū) |
| 國(guó)資管理必須從傳統(tǒng)的管國(guó)有企業(yè)向管國(guó)有資本轉(zhuǎn)型，從側(cè)重實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)管理向側(cè)重價(jià)值形態(tài)的資本管理升級(jí)。簡(jiǎn)單的用行政手段壓縮層級(jí)和數(shù)量是沿用過(guò)去的手段，不適應(yīng)管理國(guó)有資本的新挑戰(zhàn)。不能采取一刀切方式減少央企數(shù)量、壓縮層級(jí)，重組、并購(gòu)、整合、拆分都應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，用市場(chǎng)手段來(lái)完成。 |
（一）片面強(qiáng)調(diào)通過(guò)整合減少央企數(shù)量的誤區(qū)。國(guó)資委自成立以來(lái)，大力推進(jìn)企業(yè)重組合并，片面地強(qiáng)化減少企業(yè)數(shù)量，以行政力量去推動(dòng)企業(yè)聯(lián)合，并提出在2010年將央企整合到100家以內(nèi)，并要求減少央企層級(jí)，這樣一刀切的做法是不合適的。
隨著我國(guó)資本市場(chǎng)股權(quán)分置這一歷史難題的解決，股份可以全流通的時(shí)代已來(lái)臨，因此，國(guó)資管理必須從傳統(tǒng)的管國(guó)有企業(yè)向管國(guó)有資本轉(zhuǎn)型，從側(cè)重實(shí)物形態(tài)的資產(chǎn)管理向側(cè)重價(jià)值形態(tài)的資本管理升級(jí)。在資本市場(chǎng)成為中央企業(yè)資源配置的主戰(zhàn)場(chǎng)之后，國(guó)有資本都可以通過(guò)資本市場(chǎng)完成退出和注入，簡(jiǎn)單的用行政手段壓縮層級(jí)和數(shù)量是沿用過(guò)去的手段，不適應(yīng)管理國(guó)有資本的新挑戰(zhàn)。每家企業(yè)都有自身的特點(diǎn)與核心能力，不能采取一刀切方式減少央企數(shù)量、壓縮層級(jí)，重組、并購(gòu)、整合、拆分都應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律，應(yīng)以企業(yè)為主體，用市場(chǎng)手段來(lái)完成，而不是由國(guó)資委簡(jiǎn)單地用行政手段拉郎配。
（二）推行央企整體上市，國(guó)資委作其股東的誤區(qū)。國(guó)資委自成立以來(lái)，由于爭(zhēng)當(dāng)國(guó)有資本出資人的情結(jié)過(guò)重，以至于在央企的重組中，片面強(qiáng)調(diào)央企的整體上市。李榮融同志在2008—2010年的國(guó)資委工作會(huì)議中曾多次強(qiáng)調(diào)國(guó)資委將繼續(xù)推動(dòng)中央企業(yè)整體上市，同時(shí)積極探索國(guó)資委直接持有整體上市中央企業(yè)股權(quán)。整體上市的背后就是取消央企集團(tuán)公司作為股東這個(gè)層次，由國(guó)資委作上市公司股東，這樣做的問(wèn)題有三：
首先，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)所有者和監(jiān)管者又成為一體，國(guó)資委與國(guó)資委下面若干家國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司都可以持股，模糊了團(tuán)長(zhǎng)與教練的關(guān)系。國(guó)資委直接持股當(dāng)央企股東，將使央企之間都是關(guān)聯(lián)交易；同時(shí)，由于國(guó)資委特設(shè)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，也容易引發(fā)國(guó)際上指責(zé)其國(guó)家操縱和政府補(bǔ)貼的嫌疑。國(guó)資委直接當(dāng)上市公司股東，又易產(chǎn)生法律訴訟，使國(guó)資委成為民事訴訟對(duì)象，類似事件在資本市場(chǎng)上已經(jīng)發(fā)生；國(guó)資委將自身陷于繁雜的股東事務(wù)之中，和股民一起開(kāi)股東會(huì)，更加弱化了國(guó)資委作為國(guó)有資本統(tǒng)一監(jiān)管者的身份和地位。
其次，自工行、建行、中行、農(nóng)行四大國(guó)有銀行重組并整體上市以來(lái)，已在資本市場(chǎng)上出現(xiàn)了食大不化的問(wèn)題，股價(jià)長(zhǎng)期低迷，外國(guó)投行設(shè)計(jì)的整體上市模式需要反思，除了他們一次性地將資產(chǎn)打包上市獲得了高傭金收入，我們獲得了世界銀行業(yè)“四大銀行”以外，沒(méi)有結(jié)合企業(yè)的自身特點(diǎn)、增長(zhǎng)空間與資本市場(chǎng)周期綜合考慮，導(dǎo)致銀行資產(chǎn)的發(fā)行價(jià)格遠(yuǎn)低于前期在港上市的中資公司。四大銀行始終處在價(jià)值洼地，巨大的股本使其在資本市場(chǎng)上難以騰挪。
最后，從融資額與后續(xù)增長(zhǎng)能力上看，國(guó)資委提出鼓勵(lì)中央企業(yè)整體上市，為了簡(jiǎn)化管控要求壓縮層級(jí)，忽視了國(guó)有企業(yè)的差異性與歷史問(wèn)題。整體上市與分拆上市相比，前者不能通過(guò)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)先行上市獲得單位高融資額，不能通過(guò)培育未成熟資產(chǎn)注入后獲得增發(fā)的高溢價(jià)，不能充分地發(fā)揮企業(yè)的后續(xù)增長(zhǎng)能力，最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的持續(xù)增值。
目前產(chǎn)業(yè)集團(tuán)亦有步銀行后塵的跡象，為符合國(guó)資委做直接出資人的利益，中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人往往以在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大而全的整體上市為目標(biāo)，取消集團(tuán)公司的同時(shí)也失去了后續(xù)資本運(yùn)作的空間，如果中石油、國(guó)家電網(wǎng)這些行業(yè)巨頭未來(lái)都采用一次整體上市的方式，而非分步實(shí)現(xiàn)整體上市，一方面對(duì)本企業(yè)的資本運(yùn)作和市值管理不利，另一方面也將由于其巨大的融資需求給股市帶來(lái)沉重壓力。
綜上所述，應(yīng)盡快走出簡(jiǎn)單強(qiáng)調(diào)央企整合數(shù)量與整體上市的誤區(qū)，用資本管理思維替代傳統(tǒng)的企業(yè)管理思維，結(jié)合企業(yè)實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行國(guó)有資本管理。
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四、國(guó)資委不能主導(dǎo)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的誤區(qū) |
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國(guó)資預(yù)算管理的對(duì)象是國(guó)有資本收益，而收益是出資人的三項(xiàng)基本權(quán)利之一，屬于私權(quán)利；政府公共預(yù)算管理的對(duì)象是稅收收入，是國(guó)家憑借行政權(quán)力征收的，屬于公權(quán)力。私權(quán)利和公權(quán)力的法律屬性存在根本性的不同，對(duì)應(yīng)國(guó)資預(yù)算與政府公共預(yù)算的管理方式也應(yīng)不同。 |
國(guó)有資本戰(zhàn)略布局和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)資管理的重要內(nèi)容，將國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算大權(quán)拿到手中，全國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管者的格局才能形成。然而在《國(guó)資法》制定期間，國(guó)資委忽視資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算大權(quán)，應(yīng)該有預(yù)算權(quán)但沒(méi)有拿到，最終國(guó)資預(yù)算由財(cái)政部納入政府公共預(yù)算統(tǒng)一向人大匯報(bào)，這引發(fā)了理論和實(shí)踐中的眾多問(wèn)題。是國(guó)資管理的重大誤區(qū)。國(guó)務(wù)院國(guó)資委守不住，導(dǎo)致地方國(guó)資委已經(jīng)拿到的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)大權(quán)不得不退出。前期地方實(shí)踐中，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制權(quán)大多在國(guó)資部門，深圳、云南、北京等地方國(guó)資委的國(guó)資預(yù)算管理都形成了特色和成績(jī)，《國(guó)資法》一出，不少地方的國(guó)資預(yù)算權(quán)要么被轉(zhuǎn)交給財(cái)政部門，要么財(cái)政部門新設(shè)一套班子，兩套班子做同一件事。
國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算的不同性質(zhì)決定了二者應(yīng)由不同部門單獨(dú)編制，但目前我國(guó)國(guó)資預(yù)算僅為和煙草公司、中投公司同等成為財(cái)政的一級(jí)預(yù)算單位，國(guó)資預(yù)算不能獨(dú)立出來(lái)，而是完全并入財(cái)政系統(tǒng)，成為公共預(yù)算之下的一個(gè)子預(yù)算，這是值得商榷的。
國(guó)資預(yù)算是指國(guó)家憑借出資人地位取得投資收益和資產(chǎn)轉(zhuǎn)入收益，包括國(guó)家出資企業(yè)上繳的利潤(rùn)、國(guó)有股份紅利收益、國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益等，并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般準(zhǔn)則和根據(jù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的控制力考慮，投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈關(guān)鍵行業(yè)的資本經(jīng)營(yíng)性預(yù)算。國(guó)資預(yù)算側(cè)重營(yíng)利性，通過(guò)籌資——投資——收益分配——再籌資的循環(huán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。國(guó)資預(yù)算的法理基礎(chǔ)是國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)及其派生出來(lái)的收益索取和支配權(quán)（私權(quán)利），國(guó)資預(yù)算屬于中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特色，體現(xiàn)國(guó)家的國(guó)有資本所有者職能。
公共預(yù)算是指國(guó)家將其以社會(huì)管理者身份向社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體征稅所取得的收益，主要用于社會(huì)公共支出。公共預(yù)算側(cè)重公益性，不以營(yíng)利性為基礎(chǔ)，通過(guò)收繳——運(yùn)用——再收繳的循環(huán)，滿足社會(huì)公共需要，追求社會(huì)福利目標(biāo)。公共預(yù)算的法理基礎(chǔ)是國(guó)家公共權(quán)力及其派生出來(lái)的對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的分配權(quán)（公權(quán)力），公共預(yù)算屬于中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的底色，體現(xiàn)了政府的社會(huì)管理職能。
國(guó)資預(yù)算管理的對(duì)象是國(guó)有資本收益，而收益是出資人的三項(xiàng)基本權(quán)利之一，屬于私權(quán)利；政府公共預(yù)算管理的對(duì)象是稅收收入，是國(guó)家憑借行政權(quán)力征收的，屬于公權(quán)力。私權(quán)利和公權(quán)力的法律屬性存在根本性的不同，對(duì)應(yīng)國(guó)資預(yù)算與政府公共預(yù)算的管理方式也應(yīng)不同。
國(guó)資委作為出資人代表時(shí)，其對(duì)國(guó)家出資企業(yè)享有的權(quán)利與普通所有者對(duì)企業(yè)享有的權(quán)利性質(zhì)上并無(wú)不同，都屬于股東對(duì)企業(yè)享有的“權(quán)利”而非“權(quán)力”。國(guó)資預(yù)算作為私權(quán)利下的制度安排，應(yīng)與公權(quán)力下的公共預(yù)算相區(qū)別。由于根本屬性的不同，國(guó)資預(yù)算一旦歸為財(cái)政部門統(tǒng)一管理，會(huì)產(chǎn)生“公私不分”的問(wèn)題。
財(cái)政部是政府行政部門，公共預(yù)算是解決國(guó)民保障問(wèn)題，不能與國(guó)資預(yù)算混淆，否則財(cái)政部就變成了集裁判員、教練員和運(yùn)動(dòng)員于一身，進(jìn)而可能引發(fā)國(guó)際輿論對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)政府補(bǔ)貼、不公平競(jìng)爭(zhēng)和關(guān)聯(lián)交易的質(zhì)疑。財(cái)政部門能夠編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，那么它是否還可以編制民營(yíng)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和外資資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算？國(guó)資預(yù)算編制在體制上的不順暢，最終結(jié)局很可能是：財(cái)政部門奉行西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所推崇的普世價(jià)值、“普世預(yù)算”，將國(guó)有企業(yè)一賣了之，國(guó)資預(yù)算隨之消失。最終，搭建國(guó)有資本和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)橋梁的構(gòu)思僅僅成為一時(shí)之計(jì)，曇花一現(xiàn)。
國(guó)資預(yù)算編制能否獨(dú)立，實(shí)際關(guān)系到中國(guó)改革是按照搭建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公有制橋梁的長(zhǎng)久之計(jì)繼續(xù)前行，還是戰(zhàn)略性重組完成和賣完國(guó)有資本后，國(guó)資委的使命也就結(jié)束的大問(wèn)題。獨(dú)立于公共預(yù)算之外的國(guó)資預(yù)算，有助于將國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)從政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的公共事務(wù)中剝離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)政府國(guó)有資本出資人職能與政府公共管理職能的分離，有利于政企分開(kāi)、政資分開(kāi)。
綜上所述，考慮到國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算形成的機(jī)理與目標(biāo)不同，應(yīng)將其分開(kāi)由不同部門編制，保持二者相對(duì)獨(dú)立，國(guó)資預(yù)算的編制范圍應(yīng)涵蓋全部經(jīng)營(yíng)且營(yíng)利性的國(guó)有資本。建議在國(guó)資預(yù)算試運(yùn)行期滿后對(duì)部門分工進(jìn)行調(diào)整，過(guò)渡模式下由國(guó)資委作為國(guó)資預(yù)算編制主體，負(fù)責(zé)預(yù)算收支的具體編制；財(cái)政部門作為國(guó)資預(yù)算監(jiān)督主體，負(fù)責(zé)預(yù)算匯總與監(jiān)督。目標(biāo)模式下國(guó)資部門和財(cái)政部門分別向人大上報(bào)各自編制的預(yù)算，國(guó)資部門報(bào)送營(yíng)利性的國(guó)資預(yù)算，財(cái)政部門報(bào)送公益性的公共預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，公共預(yù)算財(cái)政主體與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)主體之間存在著稅收繳納關(guān)系，應(yīng)通過(guò)國(guó)有資本收益管理和國(guó)資預(yù)算的資本性支出，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值和國(guó)家出資企業(yè)做強(qiáng)做大，并反過(guò)來(lái)通過(guò)增量稅收為財(cái)政做貢獻(xiàn)。
在當(dāng)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已成為世界經(jīng)濟(jì)主體運(yùn)行模式的背景下，在中央和地方政府層面組建國(guó)資委以探索公有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)接之橋梁的國(guó)家只有中國(guó)。組建國(guó)資監(jiān)管體系是中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的偉大創(chuàng)新。而這一模式的未來(lái)之路該如何走且能否成功，無(wú)疑是中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式最有挑戰(zhàn)性和引人入勝之處。
綜上所述，正是由于存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，國(guó)資委之路越走越窄。因此，下一步國(guó)資改革，應(yīng)在走出認(rèn)識(shí)誤區(qū)的基礎(chǔ)上，建立大國(guó)資委的監(jiān)管框架，于國(guó)資委系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)出資與監(jiān)管職能的合一，并充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的功能與作用。組建大國(guó)資委的監(jiān)管體系有利于整體國(guó)有資本的保值增值、做大做強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整，使國(guó)有資本成為我國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量和長(zhǎng)久之計(jì)，最終惠及國(guó)民。筆者相信，按照前述設(shè)想構(gòu)建的新國(guó)資管理體系，將成為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中的一項(xiàng)創(chuàng)舉，屹立于世界經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐的前沿。
（作者劉紀(jì)鵬系中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任，劉冰系中國(guó)政法大學(xué)博士研究生）