今年是“十二五”的開篇之年，關(guān)于中國財政制度改革的議論非常之多。一直以來容易被輿論強(qiáng)調(diào)的預(yù)算透明、結(jié)構(gòu)性減稅和財政收支制度更加現(xiàn)代化等，都得到了全國上下的高度重視。雖然中國的財政稅收制度離全面的有約束力的透明度良好的目標(biāo)，還有相當(dāng)大的距離，但大部分財政收支情況應(yīng)受制約的機(jī)制如何建立，至少被部分提到了議事日程上，針對有些項目也已形成了法律條文，達(dá)成了不錯的財政收支良性化局面。
　　但1994年稅改之后于次年開始的轉(zhuǎn)移支付如何制度化，卻始終罕見深入而具體的討論。
　　財政部2011年預(yù)算草案提供的數(shù)據(jù)顯示，中央財政收入45860億元，從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入1500億元，合計收入總量為47360億元。中央財政支出總量54360億元。其中，中央本級支出17050億元，中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付支出37310億元，后者較中央本級支出高218%。而這部分稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，接近地方預(yù)算收入的85%（中央財政代編的地方本級收入為43860億元，這不包括地方其他收入，比如土地出讓等基金收入）。也就是說，中國地方政府的收入（稅收）有一半以上是轉(zhuǎn)移支付而來的。
　　從財政制度原則上來看，這部分超大的轉(zhuǎn)移支付金額還沒有任何系統(tǒng)的法律來規(guī)范，僅粗糙地分為一般性轉(zhuǎn)移支付和多為因地因事的專項轉(zhuǎn)移支付，且這兩項大類別的支付多以紅頭文件的“通知”和“決定”的形式來執(zhí)行，常常超出年度預(yù)算，或者即使在年度預(yù)算里也難以形成固定的程序。這無疑是重大的漏洞。
　　盡管在3月中旬召開的“2011中國發(fā)展高層論壇”上，財政部長謝旭人強(qiáng)調(diào)“中央財政今年預(yù)算用在與人民群眾生活直接相關(guān)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)、住房保障、文化等方面的支出是10511億元，比去年增加18.1%”，其他相關(guān)民生的支出，包括中央財政對于地方的大量稅收返還和一般性轉(zhuǎn)移支付也大部分都用于保障和改善民生，綜合起來，今年中央財政用于民生方面的支出大體要占中央財政總支出的2/3左右，這個力度不說是空前的，也是比較大的。但涉及到民生的支出，無論怎么事出正當(dāng)，它只要還不是在法律框架里系統(tǒng)支付，效果總是可疑。
　　其實，轉(zhuǎn)移支付對中國來說也并非是新鮮的事情。簡單地說，傳統(tǒng)中國一直延續(xù)的財政賑災(zāi)行為，就是典型的一種專項轉(zhuǎn)移支付。但相對于賑災(zāi)需要專項的轉(zhuǎn)移支付，現(xiàn)代國家考慮到領(lǐng)土內(nèi)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差別，考慮到國家的穩(wěn)定均衡發(fā)展，更需要制度化的常規(guī)性轉(zhuǎn)移支付。這一點建國以來我們也有所探索，比如建國以來中國各地區(qū)之間的對口支援不僅就是典型的轉(zhuǎn)移支付，而且是有中國特色的轉(zhuǎn)移支付，它對縮小地區(qū)差別以及維護(hù)國家長治久安起到的積極作用是有目共睹的。
　　但這些優(yōu)秀的傳統(tǒng)性案例要想有更好的、更持續(xù)的效果，非完善制度不可。
　　現(xiàn)代轉(zhuǎn)移支付制度是分級預(yù)算體制中不可缺少的重要組成部分。泛泛地說，制度化的轉(zhuǎn)移支付模式主要有三種，一是自上而下的縱向轉(zhuǎn)移支付，二是橫向轉(zhuǎn)移（對口支援）支付，三是縱向與橫向混合的轉(zhuǎn)移（四川地震災(zāi)后重建就是這種混合轉(zhuǎn)移支付）。
　　就我國目前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點來看，完全按照西方國家的轉(zhuǎn)移支付制度來制定轉(zhuǎn)移支付方面的法律是不現(xiàn)實的。主要因為，中國各級政府的收入和支出，并不完全是稅收，還有大量的基金收入和國有資本收入。而這一部分收入，無論從中央還是到地方，簡單地采取稅收調(diào)節(jié)的方式可能限制政府轉(zhuǎn)移支付的能力。央企到地方的投資，既可看作是商業(yè)行為，也可視為是以投資為手段的某種來自國有資本的轉(zhuǎn)移支付。在四萬億元經(jīng)濟(jì)刺激大單的國策之下，這一點顯得尤為必要。也就是說，必須從轉(zhuǎn)移支付的高度來規(guī)范央企等大型國企的投資行為，不能只讓它們挾持國有資本之利之巨，去全國各地逐利。
　　要為中國的轉(zhuǎn)移支付立法，必須全面考慮這些復(fù)雜因素。若只談稅收調(diào)節(jié)，而忘記了基金調(diào)節(jié)和國有資本的調(diào)節(jié)，這樣的轉(zhuǎn)移支付法，是不可能規(guī)范中國轉(zhuǎn)移支付的全部內(nèi)容的。但無論情形怎么復(fù)雜，在轉(zhuǎn)移支付于中國獲得正名16年之后，是到了必須為轉(zhuǎn)移支付立法的時候。否則中國財政的半壁江山，甚至中國經(jīng)濟(jì)的大半江山，尤其是國有企業(yè)的江山，就是失控的。