當(dāng)前我國就業(yè)形勢的復(fù)雜性在于，在普遍出現(xiàn)“民工荒”現(xiàn)象的同時(shí)，大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)困難依然存在，城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象持續(xù)存在。這種看似矛盾的現(xiàn)象并不難理解，因?yàn)槊總�(gè)就業(yè)群體面臨就業(yè)困難的原因并不相同。
　　以“民工荒”形式表現(xiàn)出來的勞動力短缺現(xiàn)象，是由勞動力供給與勞動力需求之間的矛盾造成的。隨著人口結(jié)構(gòu)變化，勞動年齡人口的增量逐年下降。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)快速增長繼續(xù)產(chǎn)生對勞動力的需求。這便導(dǎo)致勞動力短缺。另一方面，結(jié)構(gòu)性就業(yè)壓力依然存在。農(nóng)民工尚未成為城鎮(zhèn)戶籍居民，就業(yè)不穩(wěn)定，社會保障不健全，面臨周期性失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，仍然是勞動力市場上的脆弱人群。大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)困難并非由市場供大于求所造成，而是產(chǎn)生于個(gè)人就業(yè)意愿和技能與勞動力市場機(jī)會及需求之間的不匹配。至于城鎮(zhèn)居民失業(yè)和就業(yè)困難，既有就業(yè)技能不匹配問題，也有勞動力市場調(diào)節(jié)功能不充分問題。這兩個(gè)就業(yè)群體面對的勞動力市場風(fēng)險(xiǎn)主要是結(jié)構(gòu)性和摩擦性的自然失業(yè)。
　　以2011年為例，我們可對今后一段時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)勞動力市場上需要關(guān)注的就業(yè)困難群體構(gòu)成作出大體的數(shù)量估計(jì)：剔除在農(nóng)村內(nèi)部流動部分后，農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的人數(shù)約1.46億人；新畢業(yè)大學(xué)生約660萬人，加上往年畢業(yè)尚未就業(yè)的150萬人，總共超過800萬人；按照近年來較高的登記失業(yè)率4.3%估算，城鎮(zhèn)失業(yè)和可能失業(yè)的人數(shù)大約1600萬人；假設(shè)8000余萬靈活就業(yè)人員中有一半就業(yè)比較穩(wěn)定，另外4000萬則屬于就業(yè)困難人員。這些人群之間可能有交叉，但總體而言可以反映就業(yè)困難群體的數(shù)量和構(gòu)成，即全部城鎮(zhèn)就業(yè)人口中接近一半經(jīng)常面臨明顯的就業(yè)困難。
　　可見，理解當(dāng)前的就業(yè)問題需要確立兩個(gè)認(rèn)識。其一，就業(yè)問題并不會因?yàn)槌霈F(xiàn)勞動力短缺現(xiàn)象而緩解，應(yīng)繼續(xù)將其置于經(jīng)濟(jì)社會政策的優(yōu)先位置，作為政府工作的重點(diǎn)。其二，長期困擾我們并被作為就業(yè)政策重點(diǎn)的就業(yè)總量問題正逐步轉(zhuǎn)化為就業(yè)結(jié)構(gòu)性問題。政府需要順應(yīng)這種變化，及時(shí)轉(zhuǎn)變積極就業(yè)政策的關(guān)注點(diǎn)和實(shí)施手段，面對各個(gè)就業(yè)人群制定更有針對性的就業(yè)促進(jìn)戰(zhàn)略和扶助政策。根據(jù)就業(yè)形勢的新特點(diǎn)，實(shí)施更加積極的就業(yè)政策應(yīng)從以下方面考慮政策優(yōu)先順序和關(guān)注點(diǎn)。
　　在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級中保持經(jīng)濟(jì)增長對就業(yè)的吸納能力。實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略應(yīng)體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策中，繼續(xù)擴(kuò)大就業(yè)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的題中應(yīng)有之義。隨著普通勞動者短缺現(xiàn)象出現(xiàn)，工資成本大幅度提高，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將向資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級，在加大對熟練勞動力需求的同時(shí)不可避免地會減少部分傳統(tǒng)就業(yè)崗位。勞動者素質(zhì)的整體提高需要假以時(shí)日。因此，為現(xiàn)有勞動者創(chuàng)造與其人力資本相適應(yīng)的就業(yè)崗位以保持就業(yè)穩(wěn)定擴(kuò)大，仍是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的優(yōu)先原則。東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級應(yīng)與中西部地區(qū)對勞動密集型產(chǎn)業(yè)的承接結(jié)合起來，防止出現(xiàn)比較優(yōu)勢真空，造成就業(yè)崗位損失。我國地域遼闊，地區(qū)間資源稟賦差異和發(fā)展差距都較大，這為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了較大空間，也有利于保持經(jīng)濟(jì)增長對就業(yè)吸納規(guī)模的相對穩(wěn)定，防止出現(xiàn)“無就業(yè)的增長”現(xiàn)象。同時(shí)，在制造業(yè)升級的基礎(chǔ)上應(yīng)推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)分離出來，使其成為新興服務(wù)業(yè)態(tài)，為大學(xué)畢業(yè)生創(chuàng)造適合的就業(yè)崗位。勞動力供求關(guān)系發(fā)生一定變化，絕不意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織不再以就業(yè)吸納能力為基準(zhǔn)。應(yīng)從放松準(zhǔn)入限制、提供平等的金融服務(wù)、給予稅收優(yōu)惠等方面加大支持力度，促進(jìn)中小企業(yè)、微型企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，發(fā)揮其擴(kuò)大就業(yè)的功能。
　　抓住重點(diǎn)人群，提供更完善的公共就業(yè)服務(wù)，實(shí)施更有針對性的積極就業(yè)政策。從20世紀(jì)90年代后期開始我國政府逐步形成積極的就業(yè)政策，當(dāng)時(shí)的重點(diǎn)是創(chuàng)造城鎮(zhèn)就業(yè)崗位，幫助下崗失業(yè)職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。隨著勞動力供求關(guān)系的變化，就業(yè)政策應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)變重心，面向不同就業(yè)群體提供更廣泛的就業(yè)扶助。針對農(nóng)民工易受宏觀經(jīng)濟(jì)周期影響以及社會保障覆蓋率低的特點(diǎn)，通過提高宏觀經(jīng)濟(jì)政策對就業(yè)形勢的敏感性、推進(jìn)戶籍制度改革、提高基本公共服務(wù)均等化程度等，提高農(nóng)民工就業(yè)的穩(wěn)定性和社會保障的充分性。大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)困難主要在于其知識和技能與勞動力市場需求不匹配。因此，解決大學(xué)生就業(yè)困難應(yīng)從高等教育體制、實(shí)習(xí)制度、就業(yè)培訓(xùn)和中介服務(wù)等方面入手，提高人力資本與勞動力市場的匹配效率。城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員受年齡偏大、教育程度偏低、技能老化以及求職能力弱等制約，常常遭遇結(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)以及與此相關(guān)的就業(yè)困難，需要通過完善勞動力市場的配置效率和提高政府就業(yè)服務(wù)水平，降低其就業(yè)難度。