破解中國房地產(chǎn)調(diào)控困局
——城市化過程中樓市政策的中日韓比較(上)
房地產(chǎn)價(jià)格飆升，不是需求膨脹，就是供給不足。我們先從需求的比較分析開始。
與我國長期并不區(qū)分自住房和投資投機(jī)購房，最新的限購令仍對(duì)城市戶籍人口多少網(wǎng)開一面、只是嚴(yán)格限制外來移居人口購房，而且完全不觸動(dòng)現(xiàn)有多套存量房完全不同，日、韓在城市化過程中一直向移居人口的首套普通安居住房傾斜，運(yùn)用多種經(jīng)濟(jì)手段和杠桿嚴(yán)格限制非自住房和高檔大戶型住宅，同時(shí)無論在保障房供給還是商品房市場(chǎng)上，都全力確保小戶型自住房的發(fā)展，從而保證了在大量人口進(jìn)入城市特別是大都市圈的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，相對(duì)稀缺的有限住宅資源能優(yōu)先滿足基本民生的需要。
如日本政府在人口向中心城市移居的初期階段，就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到住宅價(jià)格，特別是三大都市圈(東京、名古屋、大阪)住宅價(jià)格的快速上升是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。1964年，日本由經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主向社會(huì)綜合發(fā)展的國策轉(zhuǎn)換時(shí)，國會(huì)確認(rèn)了私有土地亦應(yīng)具有公益性質(zhì)，使大多數(shù)家庭能夠擁有自己的普通住房分享財(cái)富的增長和升值。此后這一直被確定為日本的基本國策之一和各屆日本內(nèi)閣的政策理念。當(dāng)時(shí)日本社會(huì)的主流觀點(diǎn)的典型表述是，如不限制對(duì)家庭住宅的投資行為，極可能發(fā)生三大財(cái)富剝奪：1、食利階層對(duì)創(chuàng)造附加價(jià)值的勞動(dòng)者的財(cái)富剝奪；2、土地?fù)碛姓咄ㄟ^非生產(chǎn)性方式對(duì)社會(huì)附加價(jià)值創(chuàng)造者的財(cái)富剝奪;3、原住民對(duì)移住民的財(cái)富剝奪。因此，政府雖不直接干預(yù)住宅市場(chǎng)，但卻全力通過以經(jīng)濟(jì)手段遏制投資需求，力求做到房價(jià)、地價(jià)的上升主要以基本住宅需求擴(kuò)大為主要推動(dòng)力。
總起來看，日本、韓國在城市化加速期的樓市需求調(diào)控主要是采取了嚴(yán)密的稅收制度和金融信貸傾斜政策。
一、在住宅的流轉(zhuǎn)、保有、繼承的各環(huán)節(jié)建立完整的稅收調(diào)節(jié)體制，全面保護(hù)自住需要、擠壓投資投機(jī)需求。
在住宅的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，日韓與中國做法不同，是輕交易稅，重所得稅。這樣既方便了居民由于工作和生活需要改變和改善自住房，售房者不易轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，又能精準(zhǔn)地打擊投資投機(jī)購房。日本在戰(zhàn)后不久的1950年，鑒于城市化開始加速，大量人口進(jìn)入城市的情況，實(shí)行土地、房屋轉(zhuǎn)讓所得收益全部納入個(gè)人綜合課稅之條款，而當(dāng)年個(gè)人所得稅綜合課稅的最高稅率為50%。后來經(jīng)過兩次上調(diào)，至1969年，個(gè)人所得稅最高邊際稅率調(diào)為75%，而僅對(duì)家庭自住房在出售時(shí)的升值部分給予一個(gè)大額減免。由于日本在個(gè)人所得稅之外，尚有地方征收的10%住民稅，這樣就使得投資于住宅房產(chǎn)幾乎完全無利可得。只是在1973年4月以后，此時(shí)大規(guī)模的城市化已經(jīng)完成(城市化率已達(dá)75%)，對(duì)非家庭自用的土地房屋在保有滿5年出售時(shí)，不再納入綜合計(jì)稅，而改按40%的分類稅率課征(但仍需另交10%住民稅)。未滿5年的，仍按個(gè)人綜合所得即邊際最高達(dá)75%的稅率計(jì)征。但很快在1975年—1980年間，又曾兩次針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的新情況對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行從嚴(yán)調(diào)整，如1975年將長期保有獲利2000萬日元(時(shí)約10多萬美元)以下部分降低適用20%的稅率，但超過部分仍使用高至75%的個(gè)人綜合稅率。1980年又將長期保有的時(shí)間定義從5年延至10年等等。直至1980年中期以后，日本進(jìn)入后城市化、后工業(yè)化時(shí)期，政府宣布進(jìn)入“平等社會(huì)”(社會(huì)上大部分人是中產(chǎn))，1980年代末又遇到金融和商業(yè)地產(chǎn)泡沫破滅的危機(jī)，整個(gè)日本經(jīng)濟(jì)走入長期蕭條，對(duì)住宅地產(chǎn)所得的高額稅收政策才逐步有所放寬。
韓國在1970-1980年代的城市化高速期，對(duì)房屋轉(zhuǎn)讓收益在3000萬韓元以下(相當(dāng)于當(dāng)今人民幣18萬元以下)基本稅率為40%，加上防衛(wèi)稅和住民稅附加，實(shí)際稅率為47%—51%，其上實(shí)行快速累進(jìn)，最高稅率為60%，加上附加稅后實(shí)際稅率為70.5%—76.5%。同時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)讓非高檔住宅的1世代1住宅(一家一屋)所得免征所得稅。但是對(duì)擁有高檔住宅的家庭(哪怕只有一套)及商住兩用住宅的仍然適用累進(jìn)所得稅率。
韓國在1987年開始民主化轉(zhuǎn)型后，雖然城市化基本完成，但仍對(duì)樓市的稅收和征管進(jìn)一步規(guī)范化和法治化，在個(gè)人所得稅綜合稅率已經(jīng)大幅降低(10%至40%的累進(jìn)稅)后，對(duì)個(gè)人的房地產(chǎn)等資本收益實(shí)行單獨(dú)分離課稅。對(duì)擁有土地房屋超過2年以上仍實(shí)行30—50%的累進(jìn)稅率，而轉(zhuǎn)讓未登記財(cái)產(chǎn)則適用75%的單一稅率，繼續(xù)嚴(yán)格控制住宅的轉(zhuǎn)讓所得。
在保有環(huán)節(jié)，日本規(guī)定對(duì)“敷地面積”(近似我國除公攤面積外的建筑面積)120平方米以下的自用住宅適用0.7%的優(yōu)惠固定資產(chǎn)稅率，對(duì)超過120平方米以上的部分及家庭擁有多套房實(shí)行2倍的即1.4%的基準(zhǔn)固定資產(chǎn)保有稅率，各地方政府還可根據(jù)自身財(cái)政狀況上調(diào)稅率最高至2.1%，2005年廢止了最高上限。韓國從1974年就開始長期對(duì)住宅實(shí)行從0.2%低水平起征的累進(jìn)固定資產(chǎn)稅。房產(chǎn)超10億韓元(即約580萬元人民幣)保有稅即達(dá)2%，對(duì)別墅和超過50億韓元(約2900萬元人民幣)的高檔住宅征收年5%的固定資產(chǎn)保有稅(其中在城市化高峰期的1970年代后期至1988年，最高保有稅率被調(diào)高為7%)。對(duì)擁有多套住宅的家庭實(shí)行所有住房加總累進(jìn)的固定資產(chǎn)稅。日韓兩國稅法都規(guī)定，房屋的出租租金除去必要的費(fèi)用扣除，全部都要納入個(gè)人綜合所得適用高額累進(jìn)稅率。這與中國稅法規(guī)定出租房屋只按20%的比例收稅而且?guī)缀鯊奈磳?shí)際向房主征收過是截然不同的�？偲饋砜�，在保有環(huán)節(jié)的稅賦，韓國比日本要高一些。
在繼承環(huán)節(jié)，日本的稅賦又比韓國重些。根據(jù)日本遺產(chǎn)稅稅法寬免條款中的規(guī)定在房屋遺產(chǎn)繼承時(shí)，可減免3000萬日元(現(xiàn)約240萬人民幣)，超過部分與其它遺產(chǎn)合計(jì)后適用最高邊際稅率達(dá)70%的累進(jìn)遺產(chǎn)稅。韓國的<取得稅>寬免條款中則規(guī)定因繼承而取得的符合一家一屋(除高檔房屋外)原則的房屋免稅，但對(duì)已擁有住宅或繼承高檔住宅，仍需繳納最高50%的累進(jìn)遺產(chǎn)稅。
不言而喻，在日韓以公平優(yōu)先原則分配基本住宅的稅收調(diào)節(jié)制度下，住宅的投資投機(jī)需求自然受到沉重打擊，同時(shí)超前改善性需求和鋪張奢華型需求也受到極大的壓制，使住宅資源及其增值能較為均等地分布在廣大居民中間。遺產(chǎn)稅的制度安排還引導(dǎo)有望繼承父母房產(chǎn)的子女寧可租房而不買房，以避免繼承房產(chǎn)時(shí)的高額稅收，這就更進(jìn)一步節(jié)省和釋放了住房資源。相比之下，中國長期以來住宅的轉(zhuǎn)讓所得僅按交易額1%征稅，而且一般全部轉(zhuǎn)嫁給買方。再加上陰陽合同盛行，監(jiān)管部門明知故縱。投資房產(chǎn)一本萬利，稅收幾乎可以忽略不計(jì)。房產(chǎn)既無保有稅也無遺產(chǎn)稅。因此，相對(duì)于城市一般工薪階層一個(gè)月幾千元的工資，都市中多一套房子就多幾百萬元，是工薪族一輩子也掙不來的錢。都市中很多人靠賣一套房子就可辦西方發(fā)達(dá)國家的移民。因此難怪住宅財(cái)產(chǎn)擁有的嚴(yán)重不均等，已經(jīng)成為中國貧富差距擴(kuò)大的主要推手之一。而在日韓兩國的稅收制度下，這個(gè)差距就被大大擠壓了。因?yàn)槿缭谥袊鴦?dòng)輒幾千萬乃至上億元的豪宅，或擁有多套乃至幾十套的房產(chǎn)，在韓國每年往往光是保有稅就需幾百萬元，大量屯房投資無論是出售還是繼承都要交納過半的重稅。從這里也可以看出，中國樓市需求的極度膨脹其實(shí)是我們制度安排嚴(yán)重缺陷的必然結(jié)果。
二、建立個(gè)人住房貸款資信審核制度，使用金融杠桿遏制投資性需求。
住宅市場(chǎng)的價(jià)格預(yù)期為長期走高時(shí)，社會(huì)閑散資金及投機(jī)資金必然進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)。日本不僅沒有禁止個(gè)人投資家庭住宅，更沒有限制家庭的購房套數(shù)、首付比例、購房面積，而是將家庭收入與可貸款總量掛鉤，使得絕大多數(shù)城市家庭無法利用金融杠桿放大資金總量投資炒作房地產(chǎn)和購買多套房。
依據(jù)《商業(yè)銀行住宅貸款條例》，日本個(gè)人申請(qǐng)購房長期貸款的年還貸額度不得超過申請(qǐng)時(shí)上年度家庭收入(以個(gè)人所得稅納稅證明為依據(jù))的35%。家庭如有其它長期貸款須合并計(jì)算，貸款最長期限為35年。由于住宅貸款與家庭納稅收入掛鉤，這樣就使絕大多數(shù)家庭不可能同時(shí)申請(qǐng)第二套房房貸。同時(shí)，日本在設(shè)計(jì)金融制度時(shí)，禁止在沒有還清貸款前將房屋出租，“以租養(yǎng)貸”在日本根本無門，這樣也直接限制了富裕階層的炒房行為。相反，對(duì)于自住房，在一定限額內(nèi)貸款總數(shù)的10%可作為個(gè)人所得稅扣除額抵免。
為了確保私有和市場(chǎng)化的商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)不會(huì)規(guī)避政府指引支持投資性購房，日本還規(guī)定，僅對(duì)銀行發(fā)放的普通自住房貸款納入住宅公庫的貸款保險(xiǎn)，而對(duì)非自住房貸款則不與保險(xiǎn)，這樣也就加大了在房價(jià)和房租波動(dòng)時(shí)商業(yè)銀行投資性購房貸款的自身風(fēng)險(xiǎn)。比較日本的做法可以看出，中國雖然也試圖用信貸控制投資需求，但由于貸款不是與稅后收入掛鉤，人們就很容易規(guī)避信貸調(diào)控。同時(shí)由于富裕階層有能力支付較高的首付款和稍高一點(diǎn)的利息，商業(yè)銀行出于自身利益更愿意貸款支持富裕階層多套房的購買，因而和客戶串通一起規(guī)避政策限制。日本的住宅金融制度的設(shè)計(jì)就很周密，它不是指望市場(chǎng)化的商業(yè)銀行會(huì)無私地執(zhí)行國家金融管理制度，而是在機(jī)制設(shè)計(jì)上讓市場(chǎng)化的商業(yè)銀行從自身利益最大化出發(fā)積極實(shí)施國家金融傾斜意圖。日本住宅金融制度規(guī)定，購房人在還清房貸之前，房屋產(chǎn)權(quán)屬于質(zhì)押品，其質(zhì)押前提為購房者家庭自用。因此對(duì)非自住房和出租房，商業(yè)銀行可視為經(jīng)營性商業(yè)房產(chǎn)貸款，將原優(yōu)惠貸款利率(日本住宅房貸利率較低，通常為2%左右)直接上調(diào)數(shù)倍至12%以上，并須第三方擔(dān)保。在這個(gè)制度設(shè)計(jì)下，所有商業(yè)銀行自然均嚴(yán)格審查和追蹤貸款客戶是否將質(zhì)押房屋用于出租等商業(yè)目的。與此相對(duì)照，在中國個(gè)人房貸是唯一可以合法使用銀行資金的投資行為，在房價(jià)長期上漲的預(yù)期下，利用金融杠桿放大效應(yīng)，購買多套房投資和以租養(yǎng)貸等已成為富裕階層變得更富的主要理財(cái)手段之一。顯然這就進(jìn)一步加劇了我國住宅市場(chǎng)上的供求失衡和貧富差距。
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中日韓樓市需求管理的幾點(diǎn)對(duì)照與啟示 |
從日韓走過的道路，僅從城市住宅的需求方面，我們可以看到以下幾個(gè)鮮明的對(duì)照和有益的啟示：
一、在城市化加速期對(duì)樓市的需求是否需要政府強(qiáng)有力的調(diào)控？日韓的回答都是高度肯定的。日本和韓國基于城市土地和住宅是具有壟斷性的不可再生資源，因此必須防止對(duì)勞動(dòng)者和移居者財(cái)富剝奪的理念，對(duì)樓市進(jìn)行了優(yōu)先保障基本自住需求的綜合干預(yù)。這與我國自1998年房改之后，在市場(chǎng)化的旗號(hào)下對(duì)住宅需求基本放棄了基于公平原則的干預(yù)是完全不同的。長期以來，我國相當(dāng)部分房地產(chǎn)商及其各界的代言人和應(yīng)聲者，基于利益或偏見，反對(duì)政府對(duì)樓市需求的任何調(diào)控。學(xué)術(shù)界也有一些人簡單援引歐美發(fā)達(dá)國家在后城市化階段，房地產(chǎn)市場(chǎng)較少國家干預(yù)的例證，反對(duì)政府干預(yù)樓市。他們完全忽略了這些國家土地資源充沛，城市化早已完成，房地產(chǎn)市場(chǎng)交易已轉(zhuǎn)為存量二手房為主，供求平衡甚至周期性的供過于求這些完全不同于中國的國情和歷史階段。顯然，由于長期以來對(duì)樓市需求管理的必要性和重要性缺乏清楚的認(rèn)識(shí)和共識(shí)，我國樓市上充斥著膨脹的投資投機(jī)需求、超前的改善性需求、不受節(jié)制的奢華性需求，這成為住宅供求失衡、價(jià)格飆升的主要原因之一。
二、城市化是外來人口大量移居城市的歷史發(fā)展階段。在這個(gè)階段上日本和韓國的做法都是把樓市政策放在城市化的這個(gè)發(fā)展的大背景下，優(yōu)先和充分滿足外來人口對(duì)城市的基本住宅需求，以適應(yīng)高速發(fā)展的人口城市化的需要。而為了滿足全體國民平等和基本住房民生需要這個(gè)首要任務(wù)和巨大壓力，就必然要嚴(yán)厲控制住宅的投資需求，抑制超前和奢華的改善性需求，使整個(gè)城市的布局、城市建設(shè)的規(guī)劃更多從普惠民居和民生的角度去設(shè)計(jì)。對(duì)比之下，我國的樓市制度和政策設(shè)計(jì)，就基本沒有考慮城市化發(fā)展階段大量外來人口移民的需要，還在繼續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城鄉(xiāng)二元封閉格局。城市建設(shè)完全圍繞戶籍居民的需要，只有土地?cái)U(kuò)張和城市建設(shè)升級(jí)的城市化，而拒絕外來人口的城市化。這樣就造成一方面是城市戶籍居民人均住房面積急劇上升，城市建設(shè)貪大求洋、政績和形象工程遍地開花，另一方面是2億多(農(nóng)民工及從邊遠(yuǎn)中小城市的移居者)外來人口無法安居�，F(xiàn)在城市中外來人口已占到戶籍人口的約一半，一些城市如深圳等地外來人口已遠(yuǎn)超本地戶籍人口。從日韓經(jīng)驗(yàn)看中國已開始進(jìn)入城市化加速期，這種趨勢(shì)如不迅速改變，外來人口將很快普遍超過本地戶籍人口，這必然將造成日益嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問題。
三、日本韓國在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)樓市的需求管理，主要采用了強(qiáng)有力的稅收和金融杠桿。盡管如此，日本包括韓國在軍政府時(shí)期，樓市炒作之風(fēng)仍然時(shí)有泛濫，需要與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)節(jié)和強(qiáng)化。和日韓相比，我國的樓市調(diào)控雖然常稱“史上最嚴(yán)厲”，但之所以屢不奏效，就是對(duì)真正經(jīng)濟(jì)杠桿的使用近乎于隔靴搔癢，力度太小太弱，常常訴諸持續(xù)性差，反復(fù)性多的行政控制，結(jié)果反而刺激樓市炒作之風(fēng)越演越烈。最后不得已使出病急亂投醫(yī)的限購令。而限購只能限增量，管不了存量；只限部分城市，不能阻止投資投機(jī)需求轉(zhuǎn)移禍害其它城市或衛(wèi)星城鎮(zhèn)；只限套數(shù)，不管面積大小，反而誘導(dǎo)住宅的大戶型發(fā)展。最為關(guān)鍵的是，限購令借重于歧視性的戶籍制度，完全背離了城市化發(fā)展的方向，造成了對(duì)原已松動(dòng)的戶籍制度的強(qiáng)化和身份歧視，從而形成改革的重大倒退和眾多后遺癥，根本沒有長期實(shí)行的可行性。而日本和韓國的做法就完全不同。他們以自住房作為使用稅收和金融杠桿調(diào)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和基石，因此完全符合公平正義的原則和城市化不斷吸納外來人口的方向。由于住宅的登記轉(zhuǎn)讓在各國都是資料最完備和最精準(zhǔn)的制度，因此日韓以在全國范圍內(nèi)一家一套的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行調(diào)控，既完整周密、無懈可擊、又具有可操作的扎實(shí)基礎(chǔ)。在進(jìn)入信息化、網(wǎng)絡(luò)化的今天，我國其實(shí)比當(dāng)年日韓更有條件迅速建立個(gè)人和家庭的住房信息庫，以保障普通自住房為基準(zhǔn)，滿足所有城市化常住人口居者有其屋的需要。
四、從調(diào)節(jié)樓市需求的稅制設(shè)計(jì)和再分配制度中也可看出，我國稅收制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重扭曲，重在嚴(yán)卡本來不高的勞動(dòng)工薪收入，而大量放行巨額財(cái)產(chǎn)收益，放手讓富裕階層將房地產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)占有的不均轉(zhuǎn)化為驚人的收入差距，以至我們自己號(hào)稱搞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但卻不能不在日韓資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的樓市稅收制度面前汗顏。確實(shí)，住房既不能隱藏，又無法轉(zhuǎn)移，現(xiàn)已成為我國貧富差距最顯性的標(biāo)志。如果對(duì)這樣明面上的貧富鴻溝都不去調(diào)節(jié)，何談去控制什么更大的隱形違法收入？在這個(gè)意義上，樓市需求調(diào)控只是一面鏡子，它將映射我們對(duì)于日益加劇的貧富分化的真實(shí)態(tài)度和決心。
如果說中日韓的比較說明，不受節(jié)制的需求膨脹和分配的嚴(yán)重不公不均是中國樓市需求方面的主要問題，那么，進(jìn)一步的比較能否對(duì)問題更大也更混亂的中國土地和住宅供給體制也提供一些有益的啟示呢？回答不僅是肯定的，而且會(huì)更讓我們恍然大悟和豁然開朗。我們接下去將看到，在樓市的需求和供給兩方面的病因都明明白白地解剖在桌面的時(shí)候，也許一個(gè)普通人都知道，什么是比限購令、比招拍掛的土地財(cái)政以及亡羊補(bǔ)牢但仍然定位存疑的保障房要好許多倍的辦法。不過，雖然人們普遍贊成將別人的不當(dāng)?shù)美贸鰜磉M(jìn)行有益于社會(huì)的再分配，對(duì)于自己已經(jīng)拿到手的那份，則不免有許多含糊。種瓜得瓜，種豆得豆。中國人究竟要什么，我們必須想好了選擇。
(作者華生系知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，董申系日本中央大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。汲錚、劉利文參加了數(shù)據(jù)的搜集和處理。)