總的判斷是：“十二五”經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成敗在改革。十七屆五中全會(huì)提出，“十二五”要以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，堅(jiān)持把改革開(kāi)放作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力。如果說(shuō)過(guò)去30年的改革主要在于擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛的話(huà)，未來(lái)5-10年的改革主要是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。但從實(shí)踐看，近幾年改革盡管在某些方面有所進(jìn)展，但一些重要領(lǐng)域的改革未能有大的突破，效果不盡如人意。由于相關(guān)改革的滯后，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?cè)诙喾矫嫔形从袑?shí)質(zhì)性突破，某些方面的矛盾仍在不斷積累和深化。若“十二五”改革攻堅(jiān)仍停留于形式和口號(hào)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變就無(wú)法有大的進(jìn)展。
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當(dāng)前，改革是不是處在比較困難的時(shí)期？ |
從改革實(shí)踐看，一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對(duì)改革提出了更高的要求，改革的迫切性進(jìn)一步增強(qiáng)；另一方面，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線的改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，更多地觸及上層建筑領(lǐng)域，更多地觸及深層次的利益矛盾。改革推進(jìn)在各種利益糾結(jié)下面臨多方面的現(xiàn)實(shí)困境。
1．推進(jìn)改革的現(xiàn)實(shí)困境
�。�1）某些改革實(shí)際上處于可有可無(wú)的狀態(tài)。
——重增長(zhǎng)輕改革。在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制下，重增長(zhǎng)輕改革、重短期輕長(zhǎng)期、重治標(biāo)輕治本等傾向相當(dāng)突出，使得某些改革在具體落實(shí)中處于可有可無(wú)的狀態(tài)。這次國(guó)際金融危機(jī)前，良好的出口形勢(shì)掩蓋了國(guó)內(nèi)改革滯后的矛盾，使改革力度有所減弱；國(guó)際金融危機(jī)后，迫于形勢(shì)又不得不把主要精力放在“保增長(zhǎng)”上。
——一些改革停留在口號(hào)上、流于形式。近年改革的口號(hào)在不斷翻新，但在改革的具體落實(shí)上很難有重要舉措，一些改革避重就輕、避實(shí)就虛。
——一些改革任務(wù)低效率重復(fù)。一些改革任務(wù)年年強(qiáng)調(diào)，年年部署，低效率重復(fù)，難有大的進(jìn)展。
�。�2）某些既定的改革久拖不決或決而不做。
——一些既定的改革攻堅(jiān)久攻不下。2003年的十六屆三中全會(huì)對(duì)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制做過(guò)全面的部署，包括資源要素價(jià)格改革、壟斷行業(yè)改革等。但這些改革在8年后的今天仍未有大的突破。
——一些改革久拖不決。十六屆三中全會(huì)、十六屆五中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)了收入分配體制改革的重要性，并提出“提低、擴(kuò)中、調(diào)高”的基本思路和基本要求，但至今還沒(méi)有出臺(tái)收入分配體制改革方案。
——一些改革決而不做。十六屆三中全會(huì)提出“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”。但相關(guān)的體制障礙并未破除，至今民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中小企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域仍然面臨著“玻璃門(mén)”現(xiàn)象。
�。�3）某些改革在既得利益掣肘下扭曲變形。經(jīng)過(guò)30多年的改革，利益群體在分化，客觀上也出現(xiàn)了既得利益群體，由于既得利益群體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中的強(qiáng)勢(shì)地位和追求自身利益，造成多項(xiàng)改革的扭曲變形。例如：
——國(guó)有企業(yè)改革。十六屆五中全會(huì)提出，要“加大國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)控制力，發(fā)揮主導(dǎo)作用”，但在現(xiàn)實(shí)中，一些國(guó)有企業(yè)哪里賺錢(qián)往哪里去，進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，某些央企進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域充當(dāng)“地王”，與中央提出的國(guó)有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的方向相悖，也引發(fā)了社會(huì)廣泛的質(zhì)疑。
�。�4）改革共識(shí)普遍缺失。從近年來(lái)的改革實(shí)踐看，改革共識(shí)的普遍缺失成為推進(jìn)改革的重要難題。無(wú)論是何種原因造成的分歧，都會(huì)或多或少地增大改革的阻力，并消解改革的動(dòng)力。
——社會(huì)對(duì)改革的信心不足。
——社會(huì)對(duì)改革的評(píng)價(jià)不高。由于某些改革在實(shí)踐中的偏差，引發(fā)了人們對(duì)改革的一些批評(píng)意見(jiàn)。這些問(wèn)題的出現(xiàn)很正常，問(wèn)題在于，還引發(fā)了一些人對(duì)市場(chǎng)化改革的質(zhì)疑。這不能不引起高度的重視。
（5）改革動(dòng)力嚴(yán)重不足。如果說(shuō)過(guò)去30多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，主要的阻力是意識(shí)形態(tài)因素，新階段的改革則進(jìn)入利益博弈時(shí)代，利益博弈正在成為影響改革的突出因素。例如：
——部門(mén)改革的動(dòng)力不足。改革觸及部門(mén)利益，部門(mén)改革的動(dòng)力不足，部門(mén)利益傾向相當(dāng)普遍。
——地方政府改革的動(dòng)力不足。在現(xiàn)有中央財(cái)稅關(guān)系下，地方政府更愿意做大GDP和實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入快速增加，而對(duì)相關(guān)改革的積極性并不高。
——借改革之名謀取自身利益。
2．當(dāng)前，改革面臨困境的原因
�。�1）GDP主義低估、取代、阻礙改革。
——國(guó)際金融危機(jī)前，GDP快速增長(zhǎng)掩蓋了體制矛盾。
——國(guó)際金融危機(jī)后，又出現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)替代改革的傾向。
——當(dāng)前的GDP主義強(qiáng)化了政府主導(dǎo)，造成壟斷行業(yè)擴(kuò)張，與加強(qiáng)市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的改革方向相悖。
�。�2）利益關(guān)系扭曲了改革。
“十二五”這5年，無(wú)論是發(fā)展還是改革都處在歷史性轉(zhuǎn)折的關(guān)節(jié)點(diǎn)：第一，“十二五”從一次轉(zhuǎn)型進(jìn)入二次轉(zhuǎn)型，能不能改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變發(fā)展方式，關(guān)鍵取決于能不能以更大的決心和魄力推動(dòng)第二次改革。第二，“十二五”，我國(guó)正處于由中上收入階段邁向高收入階段的歷史起點(diǎn)。如果“十二五”改革戰(zhàn)略選擇得好，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有重要突破，估計(jì)到2020年人均GDP有可能達(dá)到或超過(guò)11900美元，從而進(jìn)入高收入國(guó)家行列；如果“十二五”改革戰(zhàn)略選擇得不好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變沒(méi)有大的突破，我國(guó)也很有可能陷入“中等收入陷阱”。總的考慮：“十二五”改革要把改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、形成公平與可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展的政策體系和制度基礎(chǔ)作為基本目標(biāo)。
1.消費(fèi)主導(dǎo)
“十二五”能不能初步實(shí)現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)所在；既影響短期宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，又決定著長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展。
�。�1）投資-消費(fèi)失衡是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的突出矛盾。例如：“十一五”這五年全社會(huì)固定資產(chǎn)投資年均增長(zhǎng)25.5%，固定資產(chǎn)投資率由2005年的41.6%進(jìn)一步上升到2010年的48.6%；居民消費(fèi)率由2005年的38.8%繼續(xù)下降到2010年的35%左右，投資與消費(fèi)失衡進(jìn)一步加劇。
�。�2）消費(fèi)率持續(xù)下降的深層次根源是體制因素。主要在于：以做大GDP、國(guó)富優(yōu)先發(fā)展為主要特征的政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，使國(guó)家生產(chǎn)能力的增長(zhǎng)快于居民消費(fèi)能力的增長(zhǎng)，并不斷拉大貧富差距。
�。�3）把提高消費(fèi)率作為“十二五”改革發(fā)展的主要約束性目標(biāo)。如果相關(guān)政策和改革到位，“十二五”有可能把消費(fèi)率從48%左右提高到55%左右，把居民消費(fèi)率從35%左右提高到45%左右，初步形成消費(fèi)主導(dǎo)的基本格局。
2.民富優(yōu)先
發(fā)展方式轉(zhuǎn)變首要的在于發(fā)展導(dǎo)向的改變：要從追求GDP總量導(dǎo)向轉(zhuǎn)向國(guó)民收入導(dǎo)向，從國(guó)富優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向轉(zhuǎn)向民富優(yōu)先的發(fā)展導(dǎo)向。
（1）我國(guó)的發(fā)展方式具有國(guó)富優(yōu)先的明顯特征。
——GDP增長(zhǎng)長(zhǎng)期快于居民收入增長(zhǎng)。
——國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)成倍快于GDP增長(zhǎng)。（2010年：財(cái)政20.88%，GDP10.3%）
——國(guó)有資本擴(kuò)張成倍快于GDP增長(zhǎng)。（2005年-2009年，國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額年均增長(zhǎng)20.5%）
（2）國(guó)富優(yōu)先發(fā)展面臨著突出矛盾。
——偏好做大GDP總量，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡。
——偏好投資出口，投資-消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡。
——偏好重化工業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。
——財(cái)富分配偏向企業(yè)、政府，國(guó)民收入分配格局失衡。
�。�3）民富優(yōu)先應(yīng)當(dāng)成為發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)和主要追求。
3.政府轉(zhuǎn)型
解決投資-消費(fèi)失衡，實(shí)行民富優(yōu)先發(fā)展關(guān)鍵是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。
（1）政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是弊大于利，還是利大于弊？
（2）是堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)基礎(chǔ)上強(qiáng)化政府作用，還是實(shí)行政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上發(fā)揮市場(chǎng)作用？
�。�3）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，政府是以公共服務(wù)為中心，還是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心？
（4）公共產(chǎn)品短缺背景下要不要繼續(xù)把更多國(guó)有資源用在做大GDP上？
�。�5）政府自身利益傾向的形成是不是具有普遍性？
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面對(duì)改革新形勢(shì)“十二五”改革頂層設(shè)計(jì)的現(xiàn)實(shí)需求何在 |
面對(duì)改革新形勢(shì)，十七屆五中全會(huì)明確提出“重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”。我所理解的改革頂層設(shè)計(jì)，是指最高決策層對(duì)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式等進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。“十二五”加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)，需要在改革工作機(jī)制、推進(jìn)方式等多方面做出努力。
1．改革的客觀判斷與行動(dòng)魄力最為重要
在改革面臨現(xiàn)實(shí)困境，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變對(duì)改革現(xiàn)實(shí)需求全面增強(qiáng)的今天，中央已經(jīng)提出以更大的決心和勇氣推進(jìn)改革。我認(rèn)為當(dāng)前需要客觀地判斷改革，在加強(qiáng)中長(zhǎng)期重大改革的戰(zhàn)略部署上增強(qiáng)行動(dòng)上的魄力。
（1）盡快出臺(tái)新時(shí)期改革總體規(guī)劃。如果說(shuō)過(guò)去30年的改革是改變生產(chǎn)關(guān)系，做大經(jīng)濟(jì)總量的話(huà)，新時(shí)期的改革是改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)消費(fèi)大國(guó)。新時(shí)期應(yīng)當(dāng)按照改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建設(shè)消費(fèi)大國(guó)的要求制定改革總體規(guī)劃，具體設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、文化體制、政治體制改革的具體目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑，使改革既能夠反映經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制、文化體制、政治體制各自領(lǐng)域改革的規(guī)律性，又能夠在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中充分發(fā)揮作用。
建議在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》和《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》等相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的改革研究，建議盡快出臺(tái)新階段改革的總體規(guī)劃，對(duì)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)、戰(zhàn)略重點(diǎn)、優(yōu)先順序、主攻方向、工作機(jī)制、推進(jìn)方式等進(jìn)行明確的設(shè)計(jì)和規(guī)劃。
�。�2）出臺(tái)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。
——收入分配制度改革方案。
——以公益性為重點(diǎn)優(yōu)化國(guó)有資本配置的改革方案。
——全國(guó)性農(nóng)民工市民化規(guī)劃。
——全國(guó)性基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃。
——新一輪財(cái)稅體制改革專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。
——行政管理體制改革的具體行動(dòng)方案。
2.高層次的改革協(xié)調(diào)尤為重要
�。�1）建立中央層面的改革綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。
�。�2）以中央地方關(guān)系改革調(diào)動(dòng)地方改革的積極性。新時(shí)期在改革推進(jìn)方式上，更加注重通過(guò)改革中央地方財(cái)稅關(guān)系調(diào)動(dòng)地方政府改革的積極性。實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系由以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向，向以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，使地方政府從“GDP中心主義”中擺脫出來(lái)，把以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的改革落到實(shí)處。
�。�3）加強(qiáng)改革立法，強(qiáng)化改革執(zhí)行的法律約束。按照依法治國(guó)的原則改革工作機(jī)制與推進(jìn)方式，加強(qiáng)重大改革立法，注重通過(guò)立法化解改革爭(zhēng)議、克服既得利益、避免改革推進(jìn)的主觀性，強(qiáng)化改革進(jìn)程中的法律約束。實(shí)現(xiàn)重大改革立法先行，將重要改革目標(biāo)上升為法律意志，加強(qiáng)改革程序性立法。
�。�4）建立改革的社會(huì)參與機(jī)制。建立渠道暢通的改革利益表達(dá)機(jī)制，建立規(guī)范化、經(jīng)常性的改革社會(huì)參與機(jī)制，將中央對(duì)改革的部署與發(fā)揮民間智慧結(jié)合起來(lái)。
（5）建立改革進(jìn)程的評(píng)估、問(wèn)責(zé)、監(jiān)督機(jī)制。新時(shí)期出現(xiàn)的改革目標(biāo)虛化、泛化、形式化，以及改革進(jìn)程中的避重就輕、避實(shí)就虛等問(wèn)題，重要的原因是改革的評(píng)估、問(wèn)責(zé)、監(jiān)督機(jī)制不健全，使得重要改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)缺乏可供遵循的“尺度”和標(biāo)準(zhǔn)。這就需要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�設(shè)置相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)估改革，建立健全改革的問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。建立改革評(píng)估指標(biāo)體系，建立多元參與的改革評(píng)估機(jī)制，建立規(guī)范的改革信息反饋和糾錯(cuò)機(jī)制，建立有效的改革問(wèn)責(zé)機(jī)制。
�。�6）注重利用媒體輿論力量推進(jìn)改革。媒體是推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)變革的重要力量，新時(shí)期完善改革工作機(jī)制與推進(jìn)方式，需要充分發(fā)揮媒體力量。要注重通過(guò)媒體宣傳改革營(yíng)造改革良好的改革社會(huì)氛圍，使媒體能夠成為客觀、真實(shí)反映改革進(jìn)程的重要渠道，成為約束既得利益、代表公眾利益監(jiān)督改革的重要平臺(tái)。