２００３年中共十六屆三中全會(huì)通過的決定，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出了明確的目標(biāo)和要求，但現(xiàn)實(shí)狀態(tài)同目標(biāo)對(duì)照一下，兩者之間差距相當(dāng)大。如果不把深化改革擺在重要的位置，不下更大的決心和力氣，恐怕再過１０年，很難實(shí)現(xiàn)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。
日前，中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院在北京舉辦“改革的新形勢(shì)與頂層設(shè)計(jì)”座談會(huì)。來自國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)、清華大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)等單位的２０余名專家學(xué)者參加了座談會(huì)。
改革頂層設(shè)計(jì)的提出來自對(duì)當(dāng)前改革形勢(shì)的判斷。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)宋曉梧指出，我們?cè)?jīng)有過一個(gè)判斷，到２０００年，基本構(gòu)筑社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的框架，２０２０年建成一個(gè)比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是現(xiàn)在看來，這個(gè)判斷過于樂觀。國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員林兆木指出，２００３年中共十六屆三中全會(huì)通過的決定，對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提出了明確的目標(biāo)和要求，但現(xiàn)實(shí)狀態(tài)同目標(biāo)對(duì)照一下，兩者之間差距相當(dāng)大。如果不把深化改革擺在重要的位置，不下更大的決心和力氣，恐怕再過１０年，很難實(shí)現(xiàn)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)名譽(yù)會(huì)長(zhǎng)高尚全說，改革已進(jìn)入“深水區(qū)”。在特定歷史條件下，“摸著石頭過河”作為一種漸進(jìn)式的改革模式，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了活力，增強(qiáng)了綜合國(guó)力，歷史價(jià)值不能質(zhì)疑。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展和改革事業(yè)的不斷深化，改革越來越需要在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破，改革攻堅(jiān)的難度不斷提升，包括政府職能的轉(zhuǎn)變、社會(huì)體制的改革、經(jīng)濟(jì)體制的深化，以及政治體制改革等，都到了一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)期。所以要全面規(guī)劃改革。
中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林指出，“十二五”是改革的歷史轉(zhuǎn)折期和戰(zhàn)略機(jī)遇期。第一，“十二五”時(shí)期從一次轉(zhuǎn)型進(jìn)入二次轉(zhuǎn)型，能不能改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變發(fā)展方式，關(guān)鍵取決于能不能以更大的決心和魄力推動(dòng)第二次改革。第二，“十二五”時(shí)期，我國(guó)正處于由中上收入階段邁向高收入階段的歷史起點(diǎn)。如果“十二五”改革戰(zhàn)略選擇得好，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有重要突破，估計(jì)到２０２０年人均ＧＤＰ有可能達(dá)到或超過１１９００美元，從而進(jìn)入高收入國(guó)家行列；如果“十二五”改革戰(zhàn)略選擇得不好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變沒有大的突破，我國(guó)也很有可能陷入“中等收入陷阱”。
因此，與會(huì)專家一致的看法是，從現(xiàn)在開始，適應(yīng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的新形勢(shì)，加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌力度，對(duì)整個(gè)國(guó)家的改革進(jìn)行全面設(shè)計(jì)統(tǒng)籌規(guī)劃，把改革真正提升到制度、體制、機(jī)制的建設(shè)層面，使改革更具有可操作性。
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改革頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)重點(diǎn) |
總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，全面規(guī)劃改革，要達(dá)到怎樣的目標(biāo)？與會(huì)學(xué)者提出廣泛建議。
把改革發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)。林兆木認(rèn)為，現(xiàn)在講深化改革，既是解放生產(chǎn)力的必然要求，也是保持生機(jī)活力的必然要求，只有通過深化改革，調(diào)整已經(jīng)失衡的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，化解正在積累和深化的社會(huì)矛盾，才能解決問題。所以現(xiàn)在僅僅談解放生產(chǎn)力還是不夠的。建議中央在適當(dāng)時(shí)期提出“改革與發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)”，這樣對(duì)第一要?jiǎng)?wù)的表述更加完整，這符合馬克思主義基本原理，符合小平同志講的社會(huì)主義的本質(zhì)，也符合改革開放以來解放和發(fā)展生產(chǎn)力的成功經(jīng)驗(yàn)，更是今后十年乃至更長(zhǎng)時(shí)間的現(xiàn)實(shí)需求。
把建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家作為改革目標(biāo)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧指出，現(xiàn)在最令人擔(dān)心的問題是國(guó)家失去發(fā)展目標(biāo)，社會(huì)失去奮斗目標(biāo)，改革失去追求目標(biāo)。我們現(xiàn)在提的目標(biāo)仍然是“小康社會(huì)”，說到底還是放在收入上。實(shí)際上，隨著人們收入的提高，人們不再光是追求掙錢，還有人的全面發(fā)展需求。應(yīng)當(dāng)把“建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家”作為今后的奮斗目標(biāo)，同時(shí)也是改革的追求目標(biāo)。
把效率、平等和社會(huì)穩(wěn)定作為改革的基本要求。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任黨國(guó)英認(rèn)為，我國(guó)目前的改革頂層設(shè)計(jì)需要抓三個(gè)方面：第一，抓效率問題。我國(guó)效率低的問題仍相當(dāng)突出。低效率原因是市場(chǎng)化程度低。比如農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，土地流轉(zhuǎn)比例還不到１０％。第二，抓平等問題。僅靠第二次分配調(diào)整收入差距，解決平等問題，困難比較大。第一次分配沒做好，第二次分配就沒有基礎(chǔ)。第三，抓社會(huì)穩(wěn)定問題。保持社會(huì)穩(wěn)定既是改革順利推進(jìn)的前提，也是改革的重要內(nèi)容。
遲福林對(duì)二次改革目標(biāo)、導(dǎo)向和重點(diǎn)進(jìn)行了具體闡述，概括為“消費(fèi)主導(dǎo)、民富優(yōu)先、政府轉(zhuǎn)型”十二個(gè)字。第一，把實(shí)現(xiàn)消費(fèi)主導(dǎo)作為改革的基本目標(biāo)�！笆濉蹦懿荒艹醪綄�(shí)現(xiàn)由投資主導(dǎo)向消費(fèi)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型，既是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅(jiān)的重點(diǎn)所在。第二，把民富優(yōu)先作為改革的基本導(dǎo)向。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有國(guó)富優(yōu)先發(fā)展的明顯特征。例如：偏好做大ＧＤＰ總量，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡；偏好投資出口，投資—消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡；偏好重化工業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡；財(cái)富分配偏向企業(yè)、政府，國(guó)民收入分配格局失衡。從改革的現(xiàn)實(shí)看，民富優(yōu)先發(fā)展也應(yīng)當(dāng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)和主要追求。第三，把政府轉(zhuǎn)型作為改革的重點(diǎn)。解決投資消費(fèi)失衡，實(shí)行民富優(yōu)先發(fā)展的關(guān)鍵是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。
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在重要領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)突破 |
頂層設(shè)計(jì)的體制機(jī)制的突破口在哪里？與會(huì)學(xué)者提出產(chǎn)權(quán)、財(cái)稅、司法、政治等多個(gè)領(lǐng)域。
重視產(chǎn)權(quán)制度改革。國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所教授常修澤認(rèn)為，隨著改革發(fā)展的逐步深入，需要在產(chǎn)權(quán)理論上有新突破：第一，確立環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。第二，確立資源產(chǎn)權(quán)制度，包括農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)權(quán)問題，國(guó)有林權(quán)改革，礦產(chǎn)資源改革，水資源的產(chǎn)權(quán)制度，海洋資源產(chǎn)權(quán)制度。第三，確立人力產(chǎn)權(quán)制度，要建立“金三角”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，理順政府、勞工和資方的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
重視中央地方關(guān)系改革。宋曉梧指出，應(yīng)該加大力量研究如何改革已經(jīng)形成的地方政府競(jìng)爭(zhēng)體制�！笆濉敝醒氪_定以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線，提出了７％的ＧＤＰ增長(zhǎng)預(yù)期指標(biāo)，但各省市區(qū)的“十二五”指標(biāo)加權(quán)是１０．５％，比中央高出５０％，這還是省一級(jí)，把市縣的ＧＤＰ指標(biāo)統(tǒng)計(jì)一下，一定大大高于省市區(qū)的，結(jié)果還是速度壓倒轉(zhuǎn)型。
重視財(cái)稅體制改革。中國(guó)政法大學(xué)研究生院副院長(zhǎng)李曙光認(rèn)為，現(xiàn)在很多改革亂象都與分稅制相聯(lián)系。地方政府手上沒權(quán)，所以不得不尋找其他政策資源，比如土地、礦產(chǎn)資源方面，把所謂的國(guó)有資源轉(zhuǎn)為地方所用，不僅出現(xiàn)土地財(cái)政，還有資源財(cái)政，以及地方政府“跑部錢進(jìn)”。預(yù)算是稅收的“孿生姐妹”，我們沒有把它們聯(lián)系在一起。預(yù)算法修改將是下一步改革的焦點(diǎn)問題，從預(yù)算角度讓國(guó)有企業(yè)更多上繳利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的民主化，中央地方在財(cái)政上如何分權(quán)，這些都需要進(jìn)一步破題。魏加寧提出，為什么說地方財(cái)政越來越困難呢？中央政府管人又管錢，錢肯定發(fā)下不去。財(cái)政部管著地方財(cái)政，又管中央財(cái)政。應(yīng)該成立地方事務(wù)部，專門分管地方財(cái)政，這樣才可以有效避免中央和地方博弈。應(yīng)該成立類似貨幣政策委員會(huì)的財(cái)政政策委員會(huì)，讓財(cái)政政策制定科學(xué)化。允許地方政府自主發(fā)債，通過發(fā)債建定一種利益機(jī)制，使地方政府規(guī)范地方財(cái)政，規(guī)范地方制度，成為一種利益導(dǎo)向。
重視對(duì)外開放的制度安排。國(guó)家發(fā)改委對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)張燕生指出，從目前外經(jīng)貿(mào)來看，基本是“摸著石頭過河”，現(xiàn)在很多重要的制度改革來不及總結(jié)、來不及提煉，都變成了各地?cái)U(kuò)張的手段。如何處理好“領(lǐng)孩子”和“養(yǎng)孩子”的問題？領(lǐng)孩子就是招商引資，“養(yǎng)孩子”就是自己發(fā)展�，F(xiàn)在有一些大省在“養(yǎng)孩子”上是欠妥的。目前強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展，強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，但從上到下都熱衷于“領(lǐng)孩子”，而不愿意自己養(yǎng)。此外，我國(guó)外匯儲(chǔ)備超過３萬億美元。從對(duì)外經(jīng)濟(jì)上講，我們基本是貶值的資產(chǎn)和升值的負(fù)債，加工貿(mào)易的巨額順差和一般貿(mào)易的逆差再平衡的困境，無論是２００７年的調(diào)整出口，還是今年的調(diào)整進(jìn)口都很難解決這個(gè)困境。因此，頂層設(shè)計(jì)的重點(diǎn)還是要考慮如何建立規(guī)范的體制機(jī)制，在戰(zhàn)略上能夠跟國(guó)際接軌。
重視司法體制改革。李曙光指出，司法體制不觸動(dòng)，純粹搞立法改革的路子是走不下去的。這２０年我們立了不少法，我們很多基本的法律都有了，但是這些法律的操作性不強(qiáng)，有操作性的執(zhí)行性不強(qiáng)，有執(zhí)行性的也是選擇性執(zhí)法。選擇性司法現(xiàn)象不是立法問題。為什么會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)法？跟我們的司法體制相關(guān)，法院成為地方政府的附庸和工具，出于維穩(wěn)的需要、地方政績(jī)的需要，政府讓法院全力配合，這樣怎么能夠保證社會(huì)公平？李曙光建議，把一部分審判權(quán)收歸中央，建立地方和中央兩個(gè)層級(jí)的法院體系�，F(xiàn)在地方法院在受理破產(chǎn)案件的過程中，往往照顧地方利益。建立國(guó)家層級(jí)的法院，審判權(quán)要部分回收，但一般的案件應(yīng)該由地方法院受理。
重視政治體制改革路徑設(shè)計(jì)。中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)王小魯指出，一個(gè)不受社會(huì)監(jiān)督的公共權(quán)力不但主導(dǎo)做“蛋糕”，而且主導(dǎo)“切蛋糕”，政府自身在“蛋糕”中間占的份額越來越大，握有權(quán)力的人在“分蛋糕”中占有的份額越來越大，必然的結(jié)果是導(dǎo)致越來越尖銳的社會(huì)沖突，而且政府自身的腐敗是不可避免的。因此改革頂層設(shè)計(jì)，需要考慮如何推進(jìn)政治體制改革，使政治體制能夠真正和公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相吻合、相結(jié)合，在這個(gè)前提下，再考慮政府如何在社會(huì)的監(jiān)督下發(fā)揮提供公共服務(wù)的作用。