轉變經濟發(fā)展方式面臨著突出的矛盾和問題。例如：要不要下決心改變政府主導型經濟增長方式，要不要改變以經濟總量為導向的中央地方關系，要不要確立以公共服務為中心的政府轉型目標。解決這些問題，關鍵在于要以政府轉型為重點改革中央地方關系。就此，提出以下三個問題與大家討論。
當前，如何評價政府主導型經濟增長方式還有著較大分歧。應當說政府主導型經濟增長方式有其特定的歷史背景與歷史貢獻。在經濟起飛階段和市場經濟形成過程中，政府主導型經濟增長方式，能把社會資源有效集中在投資建設上，并保持著較高的投資率。我的看法是，政府主導型經濟增長方式盡管在中國經濟起飛中扮演過重要角色，但它不利于經濟發(fā)展方式轉變，也不是“中國模式”的主要特點。
1.在市場經濟體制初步形成后，政府主導型經濟增長方式的弊端開始凸顯，其風險逐步積累。
首先，政府主導型經濟增長方式使政府、尤其是地方政府把主要力量放在投資擴張上，導致投資增長過快，不斷加劇投資—消費失衡。其次，政府主導型經濟增長方式消耗大量資源，加大資源環(huán)境壓力。例如，一些省區(qū)市的“十二五”規(guī)劃，都是以投資的快速擴張和能源的過高需求作為增長的兩大支撐條件。
2.政府主導型經濟增長方式偏離了政府的主要職能。
在市場經濟體制下，政府的基本職能是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質公共服務，維護社會公平正義。從現實情況看，政府主導型經濟增長方式，使地方政府的主要精力放在抓速度、抓投資、抓項目上。這樣，就傾向于把經濟增長與全面發(fā)展劃等號，使公共服務在多方面欠賬，由此不能不導致經濟社會發(fā)展的失衡。并且，政府主導型經濟增長方式使“重增長、輕改革”的問題逐步突出，并成為改革現實困境的重要因素。
3.長期實行政府主導型經濟增長方式帶來GDP主義的膨脹。
從地方層面看，政府主導型經濟增長方式的突出特征是：以追求GDP增長速度為首要目標、以擴大投資規(guī)模為重要任務、以土地批租和上重化工業(yè)項目為突出特點、以資源配置的行政控制和行政干預為主要手段。今天看來，這種增長方式使GDP主義盛行，具有明顯的不可持續(xù)性。
政府轉型提出已有七、八年時間，為什么矛盾問題仍很突出？從現實的情況看，不放棄政府主導型經濟增長方式，政府轉型難以破題。
從現實看，現行的財稅體制強化政府的投資沖動，以GDP增長為主要標準的干部考核機制助推官員對GDP總量的過度追求。以轉變經濟發(fā)展方式為主線改革中央地方關系，關鍵在于盡快改變以經濟總量為導向的中央地方關系。
1.地方政府主導型經濟增長方式源于以經濟總量為導向的中央地方關系。
在現行中央地方財稅關系下，地方GDP總量越大，地方財政增加越快。再加上中央對地方官員的考核，地方經濟增長是硬指標。這樣，地方政府不可能不以GDP總量的增長作為主要目標。就是說，不改變以經濟總量為導向的中央地方關系，政府主導型經濟增長方式的改變是缺乏前提條件的。
2.投資-消費的嚴重失衡與現行的中央地方關系直接相關。
我國的消費率逐年走低，已成為經濟發(fā)展方式轉變的突出矛盾。為此，“十二五”能否初步實現由投資主導向消費主導的轉變，既是轉變經濟發(fā)展方式的成敗所在，也是改革攻堅的重點所在；既影響短期宏觀經濟穩(wěn)定，又決定著長期的可持續(xù)增長。
問題在于，在現行中央地方關系下，地方政府通過地方投融資平臺，進一步加大投資比重，由此進一步加大投資-消費關系的嚴重失衡。據統計，到2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務余額共計10.7萬億元。地方政府大量舉債搞投資建設，不僅難以改變投資主導的格局，還將為中長期經濟增長埋下隱患。
3.中央地方關系要從經濟總量導向轉變?yōu)閲袷杖雽颉?/STRONG>
“十二五”經濟發(fā)展方式轉變的實質，是實現發(fā)展導向由經濟總量向國民收入的轉變，走公平與可持續(xù)的科學發(fā)展之路�？陀^講，這些年事實上形成的中央地方關系，就在于現行的經濟增長方式具有國富優(yōu)先發(fā)展的突出特征。例如：GDP增長長期快于居民收入增長；國家財政收入增長成倍快于GDP增長；國有資本擴張成倍快于GDP增長。這種國富優(yōu)先的增長偏好投資，既是形成以經濟總量為導向的中央地方關系的重要因素，又是造成投資-消費關系失衡的深刻背景。
在這種國民收入分配格局下，其結果必然是：第一，國家生產力增長優(yōu)先并快于民眾消費能力的增長，導致社會總需求不足，使經濟發(fā)展缺乏內生動力。第二，國家和地方的財政收入增長明顯高于城鎮(zhèn)居民的收入增長，因此增大了政府與社會的矛盾。以土地增值收益為例，大量向地方政府集中，失地農民的收益比例太低。為此，實現中央地方關系由經濟總量導向到國民收入導向的轉變，關鍵在于確立并實施民富優(yōu)先的改革發(fā)展導向，并按此加快推進事權與財力相匹配的財稅體制改革。
從總體上說，推進以轉變經濟發(fā)展方式為主線的行政體制改革，主要矛盾焦點在于要不要改變以經濟總量為導向的中央地方關系。沒有這個大前提，改革現行的中央地方關系將十分困難。
在市場經濟體制初步建立后，政府是以公共服務為中心還是以經濟建設為中心？這是政府轉型的一個大前提。從實際的需求看，以經濟建設為中心的主體是企業(yè)和社會。要使企業(yè)和社會以經濟建設為中心，就需要政府全心全意做好公共服務，一心一意地解決好民生問題，創(chuàng)造和改善以經濟建設為中心的制度環(huán)境、經濟環(huán)境和社會環(huán)境。就是說，不確立以公共服務為中心的政府發(fā)展理念，難以走上公平與可持續(xù)的科學發(fā)展之路。
1.堅持市場主導基礎上強化政府作用。
在經濟生活領域，是“堅持市場主導基礎上強化政府作用”還是實行“政府主導基礎上發(fā)揮市場作用”？這一問題尚未得到很好的解決，使政府干預市場微觀運行在某些地方成為常態(tài)，例如：政府占有和控制的資源不是在縮小而是在擴大，這使市場配置資源的基礎性作用受到一定削弱。有人對“小政府、大市場、大社會”提出質疑。問題的關鍵在于：首先，現行的政府規(guī)模及其權力是大還是��？面對居高不下的行政開支以及行政控制范圍的增大，能得出“小政府”的結論嗎？其次，“小政府”是相對于“大市場”、“大社會”而言。政府再大，也不可能大于市場和社會。所謂“小政府”不單是指政府的規(guī)模，主要的是政府職能規(guī)范，“小”而有效，“小”而很強。若變成“大政府”、“小市場”、“小社會”那又是一個什么樣的結局呢？
2.以公益性為重要目標優(yōu)化國有資源配置。
經過30多年的改革發(fā)展，我國已開始進入到以人的自身發(fā)展為重點的發(fā)展型新階段，公共產品短缺取代私人產品短缺成為突出的社會矛盾。在這個特定背景下，國有資源應更多地向公共領域配置。從現實情況看，國有資源長期被更多地用在做大GDP上。這樣，不僅不利于加快改善民生，而且擠占了民營經濟發(fā)展的空間，使壟斷行業(yè)改革難上加難。為此，要以公益性為導向、以改善民生為目標調整和優(yōu)化國有資源配置。
3.按照公共服務職責分工確定中央地方關系。
這是因為：第一，在市場經濟條件下，政府職能的有效性不在于直接搞投資建設，而在于通過良好的公共服務創(chuàng)造好的經濟社會環(huán)境。建立中央地方公共服務分工體制，大大強化政府的公共服務職能，更有利于經濟發(fā)展方式轉變，更有利于保障和改善民生。第二，中央地方公共服務職責分工的明確化、法定化，將為改變現行GDP政績觀創(chuàng)造重要條件。第三，中央地方公共服務職責分工理順了，才能明確中央地方事權，各級政府財力配置才有依據，才能夠推動中央地方財稅關系的改革，并為改變地方政府主導型經濟增長方式提供重要條件。