據(jù)報道，近期國土資源部對需報國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地的城市范圍進行了調(diào)整，除原規(guī)定需報國務(wù)院批準(zhǔn)用地84個城市外，自2011年起，國務(wù)院再上收秦皇島等22城市建設(shè)用地審批權(quán)。
　　一般而言，這會被解讀成為是嚴(yán)格土地制度的一個舉措。雖然中央政府已經(jīng)多次強調(diào)要嚴(yán)格土地制度，但是各地方政府為了自己的利益考慮，往往是上有政策，下有對策。以此前媒體報道的高爾夫球場建設(shè)為例，2004年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于暫停新建高爾夫球場的通知》，但是此禁令下發(fā)之后，全國還是新建了將近400多家球場。如果從高爾夫球場的建設(shè)教訓(xùn)來看，在實踐過程中，地方政府以各種形式突破用地規(guī)劃增加建設(shè)用地的現(xiàn)象可能也會大幅度發(fā)生。作這樣的預(yù)判，并不是對政府管理能力的否定，而是由事先規(guī)劃的局限所決定的。
　　按照《土地管理法》第17條的規(guī)定，“各級人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃�！钡�是，土地利用總體規(guī)劃并不僅僅是由本級人民政府制定，因為在第18條還規(guī)定“下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。”這意味著一個城市要發(fā)展成什么樣子，并不是由這個城市本身決定，而是由這個城市的上一級機構(gòu)決定。
　　由上級來決定其治下城市的發(fā)展，一個最大的好處就是可以平衡其轄區(qū)內(nèi)的各個城市的發(fā)展。為此，《土地管理法》第18條還特意指出，“地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。”正是這個規(guī)定，為不少地區(qū)進行跨地區(qū)的土地用地指標(biāo)交易提供了法律上的前提。
　　但是，這種由上級決定下級城市發(fā)展的模式也存在著諸多的弊端。一個非常明確的事實是，在現(xiàn)有的體制下，下一級的機構(gòu)沒有權(quán)力來對上級機構(gòu)的決定產(chǎn)生法律意義上的監(jiān)督。而上一級的機構(gòu)無需對其決定承擔(dān)法律責(zé)任，但是由土地規(guī)劃而產(chǎn)生的用地指標(biāo)卻能夠?qū)χ蜗碌哪硞�城市產(chǎn)生實質(zhì)性的影響。在現(xiàn)實的過程中，這個由上級決定的土地利用總體規(guī)劃往往會成為限制縣一級城市發(fā)展的緊箍咒。
　　同時，在現(xiàn)有的模式下，各個行政區(qū)劃內(nèi)的建設(shè)用地總量都是固定的，不能夠隨便增加。而處在城市化進程中的中國，建設(shè)用地指標(biāo)就成為不少地區(qū)急切需要解決的問題。由于指標(biāo)被控制在上一級政府手里，相關(guān)國土規(guī)劃部門就成了下一級地方政府公關(guān)的對象。
　　我們不懷疑土地利用總體規(guī)劃的目的，就是為了更好地集約利用土地，保護土地資源。但是在我看來，過于迷信計劃的作用，忽視土地市場的價格機制，這才是導(dǎo)致土地市場亂象的根源。城市化在發(fā)展，建設(shè)需要土地，耕地也需要土地，平衡兩者之間最好的辦法就是建立一個以價格機制為基礎(chǔ)的市場。假設(shè)土地價格很高，那誰愿意多占耕地呢？而在現(xiàn)在土地市場尚未建立的前提下，在我看來一切的嚴(yán)格管理只能夠是將資源傾斜至那些和權(quán)力接近的機構(gòu)，而那些真正需要土地的市場主體將不得不以更高的價格獲得土地。