鐵道部最近宣布，將下調(diào)火車票退票費(fèi)，退票費(fèi)由原先票面價(jià)值的20%下調(diào)到5%，最低2元。外界對(duì)此給予了積極評(píng)價(jià)，認(rèn)為鐵道部的這個(gè)行為表現(xiàn)出了一些改革的意愿。其實(shí)，鐵道部改革的意愿本是一直都有的。
　　最近一期《新世紀(jì)》周刊披露，鐵道部曾草擬了八年來(lái)的第一份改革方案，該方案的核心是，在鐵道部統(tǒng)一安排線路的條件下，擴(kuò)大地方鐵路局自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，確立地方鐵路局的市場(chǎng)主體地位。但很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，該方案難以解決鐵路政企不分、高度壟斷的體制弊病，同時(shí)鐵道部統(tǒng)一安排線路會(huì)讓地方路局并無(wú)真正自主權(quán)，這將使上世紀(jì)末鐵道部嘗試權(quán)力下放后，地方路局挪用資金、路網(wǎng)整體效率無(wú)人關(guān)心的現(xiàn)象再度重演。
　　其實(shí)，對(duì)鐵道部的改革還有更激進(jìn)的方案，即對(duì)鐵道部進(jìn)行“豎切”與“橫切”�！柏Q切”模式即“網(wǎng)運(yùn)分離”， 根據(jù)路網(wǎng)、貨運(yùn)、客運(yùn)等不同業(yè)務(wù)類型分別組建獨(dú)立的路網(wǎng)公司和客貨運(yùn)公司，歐盟是這種模式的典型代表；“橫切”則是按照區(qū)域或鐵路干線分別組建不同的區(qū)域鐵路公司，不同區(qū)域公司彼此之間展開競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó)和日本的鐵路重組模式基本接近于“橫切”模式。
　　不管是擴(kuò)大地方路局的自主權(quán)，還是橫切或豎切，雖然理論上有著最適宜中國(guó)的模式，但不管從理論上還是從各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各模式本身都是集優(yōu)缺點(diǎn)于一體的。所以，其實(shí)問題不在于改革模式之爭(zhēng)，而在于怎么保證改革能讓某個(gè)選定的模式最大化地發(fā)揮對(duì)社會(huì)公眾的好處，而不是最大化地發(fā)揮對(duì)特殊利益集團(tuán)的好處。所以，在改革之外，在改革之前，還有諸多高于改革本身的問題必須面對(duì)。
　　首先，改革的目標(biāo)是什么？
　　現(xiàn)在談改革，只談怎么改，橫切還是豎切，而不談改出來(lái)應(yīng)該是什么樣子，仿佛有了形式，就一定會(huì)有相應(yīng)的結(jié)果。但是，如果不事先闡述改革的預(yù)期結(jié)果是什么，公眾又如何判斷形式是否真的帶來(lái)了計(jì)劃中的結(jié)果呢？又怎么能判斷形式是否成功呢？
　　如果事先就知道形式帶來(lái)的結(jié)果，知道“兩桶油”改出來(lái)是易漲難跌的油價(jià)，是天價(jià)茅臺(tái)，電網(wǎng)改革只會(huì)改出壟斷的電網(wǎng)，那么，改革形式的合理性就不會(huì)存在。
　　那么，鐵道部改革的目標(biāo)是什么？
　　對(duì)鐵道部改革的呼聲在高漲，一個(gè)重要原因就是社會(huì)公眾需要安全的鐵路，鐵路安全顯然是改革的重要目標(biāo)之一。不過，鐵路的安全問題，本質(zhì)上不是效率太低的問題，而是效率畸高的問題，是鐵路管理水平不滿足高鐵高技術(shù)含量的需求的問題。權(quán)力下放、運(yùn)網(wǎng)分離、區(qū)域公司這些模式，實(shí)質(zhì)上都是引入競(jìng)爭(zhēng)，而試圖用競(jìng)爭(zhēng)的辦法去解決安全問題，某種程度上可以說(shuō)是南轅北轍。這是因?yàn)�，�?jìng)爭(zhēng)可以直接導(dǎo)致效率提升，但卻不能直接導(dǎo)致安全提升。實(shí)際中，作為鐵道部政企分離進(jìn)程的一部分而剝離出去的南北車、通號(hào)集團(tuán)，也并未變現(xiàn)出人們期待中的市場(chǎng)化所帶來(lái)的安全。北車集團(tuán)在“車軸裂紋門”中對(duì)公眾缺乏誠(chéng)意、傲慢的表現(xiàn)就是最典型的例子。
　　長(zhǎng)期的良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的確能帶來(lái)安全，但這卻是有嚴(yán)格前提條件的。只有當(dāng)良性的市場(chǎng)、自由的輿論、獨(dú)立的司法、受約束的權(quán)力等前提條件存在，企業(yè)和公民社會(huì)之間才能產(chǎn)生互動(dòng)，才能使長(zhǎng)期安全乃至社會(huì)責(zé)任成為約束企業(yè)的硬目標(biāo)。比如，官員負(fù)責(zé)制下的辭職而不是他日再用，在賠償司法過程中平等的民事訴訟等，只有經(jīng)過這些良性的社會(huì)互動(dòng)才能在長(zhǎng)期目標(biāo)上把競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩��?BR>　　也就是說(shuō)，在回答改革的目標(biāo)的問題之后，也應(yīng)該更進(jìn)一步告訴社會(huì)，這個(gè)改革目標(biāo)能成功、能實(shí)現(xiàn)，所依賴是什么？正如公務(wù)員考試的申論，給出的政策必須有保證政策執(zhí)行的環(huán)境，鐵道部改革要能成功也必須有其所依存的外部環(huán)境。一般而言，這個(gè)外部環(huán)境必定包括廉潔的政府、合理的權(quán)力架構(gòu)、高效的法制、自由的輿論，目標(biāo)明確之后公開透明的實(shí)施計(jì)劃，暢通的社會(huì)互動(dòng)等。
　　這些高于改革、能保證改革成功的外部環(huán)境歸根結(jié)底為一點(diǎn)，那就是：這個(gè)將要進(jìn)行的改革所秉持的理念是什么？
　　30年前，改革是為了達(dá)成“貧窮不是社會(huì)主義”的價(jià)值觀的一種手段和工具，其目的是提高人民生活水平，提高人民滿意度，建設(shè)更加富強(qiáng)、民主、法治的中國(guó)，而現(xiàn)在很多的改革，是為改革而改革，改革的工具理性已經(jīng)變?yōu)榱藘r(jià)值理性，改革本身由工具變?yōu)榱四繕?biāo)，成為一個(gè)圖騰；或者，更壞的，變?yōu)槔�益集團(tuán)牟利的途徑。價(jià)值觀的偏移必然會(huì)導(dǎo)致結(jié)果的偏差，對(duì)于這一點(diǎn)，前車之鑒的“豎切”且“橫切”之后仍舊壟斷的電網(wǎng)、易漲難跌的汽油就是最好的例證。那么，專家們所談的鐵道部改革所持的又是何種理念呢？（作者系上海金融與法律研究院項(xiàng)目研究員）