近日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，中央和地方未來(lái)將進(jìn)一步加大財(cái)政性資金投入，推進(jìn)保障房建設(shè)，政府還將繼續(xù)大力推進(jìn)保障性安居工程特別是公租房建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)住有所居的目標(biāo)。而根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部最近發(fā)布的消息，今年1-8月份全國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房已實(shí)現(xiàn)開(kāi)工868萬(wàn)套，開(kāi)工率86%，今年1000萬(wàn)套的保障房建設(shè)目標(biāo)總體有望按時(shí)完成。
　　我們知道，針對(duì)房?jī)r(jià)高企所帶來(lái)的社會(huì)矛盾日益突出的問(wèn)題，中國(guó)政府在2010年建成580萬(wàn)套保障房的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步制定了在2011年建設(shè)1000萬(wàn)套保障房的建設(shè)目標(biāo)，并計(jì)劃在“十二五”期間建成3000萬(wàn)套保障房。規(guī)模如此龐大的保障房建設(shè)規(guī)劃，以及從國(guó)務(wù)院到政府各部門(mén)今年以來(lái)反復(fù)強(qiáng)調(diào)、著力推進(jìn)保障房建設(shè)所表現(xiàn)出的堅(jiān)決立場(chǎng)，是否意味著中國(guó)居民住房供不應(yīng)求的問(wèn)題能在未來(lái)得到根本性解決？
　　為解答這個(gè)問(wèn)題，首先我們來(lái)看看保障房的含義。保障房的全稱是社會(huì)保障性住房，它是由政府通過(guò)無(wú)償提供土地、為買(mǎi)不起商品房和無(wú)能力自行解決住房問(wèn)題（包括無(wú)能力租市場(chǎng)價(jià)的住房）的貧困家庭或中低收入家庭的人群建設(shè)的住房。這種住房通常有著嚴(yán)格的面積限制（一般不超過(guò)60平方米）和居住人員資格限制（一般僅限于貧困家庭和中低收入家庭），多以出租的方式供人居住，居住人群通常只需交納遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的租金即可居住　。保障房的目的是為了保障公民的居住權(quán)利，這既是政府保障人權(quán)的基本職責(zé)所在，也是政府為緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)安定的“無(wú)奈”選擇。
　　如果我們按需求層次由低到高的順序，可以將居民住房需求劃分為基本自住需求、改善性住房需求和投資性購(gòu)房需求。由于保障房從根本目的上是為了解決公民最基本的居住問(wèn)題，因此它所針對(duì)的必然是位于需求層次最低端的基本自住需求。因此即便保障房未來(lái)的建設(shè)規(guī)模迅速增加，最多只會(huì)對(duì)居民基本自住需求構(gòu)成替代，并將部分即期的基本自住購(gòu)房需求轉(zhuǎn)化為未來(lái)的改善性購(gòu)房需求。從動(dòng)態(tài)層面來(lái)看，住房供不應(yīng)求局面仍將存在，不過(guò)其內(nèi)涵將發(fā)生轉(zhuǎn)變，即隨居民消費(fèi)能力的不斷提升和消費(fèi)需求層次的持續(xù)提高，低層次需求級(jí)別的住房供不應(yīng)求將演化為較高層次需求級(jí)別上的住房供不應(yīng)求。
　　為說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題，讓我們舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子。以建筑面積60平米一套的保障房為例，其戶型最多可擴(kuò)展為二室一廳。而在如今80后、未來(lái)的90后紛紛成家立業(yè)并生兒育女的環(huán)境下，由于這些家庭中有著夫妻雙方均需工作的特點(diǎn)，因此為照顧子女往往需要長(zhǎng)輩搬來(lái)同住　。于是隨子女長(zhǎng)大，二室一廳的住房條件將越來(lái)越無(wú)法滿足居住需求，這些家庭購(gòu)買(mǎi)更大面積、更舒適居住環(huán)境住房的改善性需求日益強(qiáng)烈。
　　值得注意的是，保障房的存在會(huì)使得這種家庭原有的購(gòu)買(mǎi)較小面積住房的基本自住購(gòu)房需求減少，并使得該家庭的首次購(gòu)房時(shí)間出現(xiàn)遞延，購(gòu)房需求有可能直接升級(jí)至改善性需求。當(dāng)居民普遍產(chǎn)生這種改善性需求時(shí)，住房供不應(yīng)求局面仍會(huì)存在，只不過(guò)由最低端的自住性住宅市場(chǎng)轉(zhuǎn)換到較高端的改善性住宅市場(chǎng)　。
　　此外，房地產(chǎn)供給的形成涉及到中央政府、地方政府和開(kāi)發(fā)商三方，缺一不可。而從這三者的利益博弈結(jié)果來(lái)看，保障房建設(shè)也不會(huì)從根本上改變相對(duì)于中國(guó)居民住房需求、特別是較高層次的住房需求，市場(chǎng)供不應(yīng)求的總體格局。
　　對(duì)于一級(jí)市場(chǎng)土地的供應(yīng)方——地方政府而言，由于我國(guó)土地資源由地方政府壟斷，一級(jí)市場(chǎng)土地出讓收入已成為地方政府最主要的財(cái)政收入來(lái)源——2010年我國(guó)土地財(cái)政收入高達(dá)2.9萬(wàn)億元，土地出讓收入對(duì)地方政府財(cái)政收支狀況具有舉足輕重的作用，因此維護(hù)高地價(jià)、保證財(cái)政收入規(guī)模便成為了地方政府的目標(biāo)；對(duì)于房地產(chǎn)政策的制定者——中央政府而言，由于其政策目標(biāo)則主要聚焦于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和社會(huì)穩(wěn)定，因此在當(dāng)前因住宅價(jià)格過(guò)高而導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化的環(huán)境下，通過(guò)保障房建設(shè)來(lái)平抑社會(huì)住房矛盾和繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)便成為了中央政府的中短期目標(biāo)；對(duì)于土地一級(jí)市場(chǎng)的需求方、二級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)方——房地產(chǎn)開(kāi)放商而言，開(kāi)發(fā)商的拿土成本就等于地方政府的土地出讓收益，開(kāi)發(fā)商的目標(biāo)是以銷定產(chǎn)、消化庫(kù)存后再適時(shí)適度投資購(gòu)買(mǎi)土地，從而不斷獲取盈利。
　　在這個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的三方利益博弈中，保障房建設(shè)的結(jié)果將是中央政府迫使地方政府拿出土地和部分地方財(cái)政資金，與中央財(cái)政資金一起參與保障房建設(shè)；同時(shí)作為對(duì)地方政府出地出資的補(bǔ)償和防止地方政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)狀況惡化引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，中央政府將默許地方政府通過(guò)控制土地出讓面積來(lái)維持高土地出讓價(jià)格，并在住房矛盾有所緩解的條件下放松對(duì)改善性購(gòu)房需求的政策管制，以提高開(kāi)發(fā)商對(duì)中高端房地產(chǎn)的建設(shè)意愿和在土地市場(chǎng)的拿地意愿，從而讓地方政府能繼續(xù)取得較高的土地財(cái)政收入，確保地方收支平衡，最終實(shí)現(xiàn)三方利益的平衡。
　　由以上對(duì)保障房?jī)?nèi)涵和對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給形成過(guò)程中所涉三方利益博弈的分析，我們可以得出如下結(jié)論——規(guī)模龐大的保障房建設(shè)以及政府強(qiáng)力推進(jìn)保障房建設(shè)的努力，并不會(huì)從根本上解決中國(guó)居民住房總體供不應(yīng)求的這一動(dòng)態(tài)問(wèn)題，它只能緩解居民當(dāng)前最基本的自住需求，進(jìn)而對(duì)一部分居民基本自住購(gòu)房需求構(gòu)成替代，并促使一部分即期的自住購(gòu)房需求轉(zhuǎn)化為未來(lái)的改善性購(gòu)房需求。隨居民消費(fèi)需求升級(jí)以及購(gòu)房時(shí)間的遞延、購(gòu)房能力的積累，以滿足居民改善性住房需求為主的住宅市場(chǎng)供不應(yīng)求局面仍將持續(xù)甚至可能加劇。