從國際經(jīng)驗來看，保障房制度覆蓋建設(shè)、分配、退出與管理等多個環(huán)節(jié)，其平穩(wěn)運行往往需要數(shù)十年的試錯與矯正過程。在中國大規(guī)模啟動保障房建設(shè)的初期階段，應(yīng)及時明確保障房制度的基本框架，從而盡可能降低未來保障房制度運行、試錯與矯正的成本。
1998年以來保障房政策的變遷多發(fā)生在商品房房價高漲的背景下，保障房作為商品房市場調(diào)控政策的眾多政策選項而存在，往往不是具有中長期政策目標，因此保障房制度應(yīng)轉(zhuǎn)向民生，而非短期的對沖政策，即保障房的存在不是為了短期配合房地產(chǎn)調(diào)控而降低房價，而是為了完成政府應(yīng)盡的中長期的基本責任。
要確立“適度居住權(quán)”的保障制度，這取決于城市化水平、人口結(jié)構(gòu)、城市家庭的收入階層分布。如果超越經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，基本住房保障標準過分超越一國的城市化水平、城市平均住房提供標準，則難以持續(xù)。目前，部分城市將保障標準由2000元提高至5000元，這相當于給中等收入家庭提供了較高保障。
2010年開始，公租房作為一種新型的基本保障房正式推出，從政策界定的內(nèi)容看，其具體含義是：1．供應(yīng)對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍；2．不得重復保障，即享受廉租房實物配租和經(jīng)濟適用房政策的家庭，不得承租公共租賃住房；3．只租不售，即公租房只能用于出租，只能用于承租人自住，不得出借、轉(zhuǎn)租或閑置，不能用于出售，更不能享受出售的資產(chǎn)收益，或者其它經(jīng)營性活動；4．以配建為主，也可通過新建、改建、收購、在市場上長期租賃住房等方式多渠道籌集，具體的配建可以在商品房中、開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)。
然而，也正是2010年公租房概念拓展到產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為部分地方政府在完成保障房建設(shè)任務(wù)過程中變換保障房的口徑提供了空間，使得保障房的范圍被不適當?shù)貙挿夯_發(fā)園區(qū)建設(shè)的職工宿舍、高校自建房、商品房配建房、集體宿舍，甚至農(nóng)村集體土地自建房均被不同程度地納入到保障房。
為了避免這種問題，不僅需要在商品房和保障房之間建立起清晰的“防火墻”，也需要在不同保障房口徑之間建立“防火墻”。具體而言，可行的保障房概念界定應(yīng)該是：
第一，消除商品房與保障房之間的交集區(qū)域，即把經(jīng)濟適用房和限價房排除出保障房的定義范圍。因為這兩類住房是商品與保障之間的模糊區(qū)，是滋生一系列尋租問題的誘因。從歷史原因看，經(jīng)濟適用房和限價房的突出問題表現(xiàn)在以下幾個層面：1．經(jīng)濟適用房是1998年商品房條件下產(chǎn)生的制度變革的臨時性產(chǎn)物，應(yīng)適時規(guī)范；限價房則是近年來房價持續(xù)高漲背景下，作為平抑房價而采取的、具有調(diào)控含義的住房。
2．本質(zhì)上為享受政策補貼的商品房，是“含有補貼的商品房資產(chǎn)”，它的存在既是對商品房概念的模糊化，也是對保障房概念的模糊化。
3．“保障范圍泛化”，它將部分中高收入的人群囊括在內(nèi)，卻將部分中低收入家庭排擠在外。
第二，以廉租房和公租房為主體，即廉租房建設(shè)重在財政與金融政策支持，公租房建設(shè)重在市場化運作與透明化分配管理。具體含義是：廉租房主要針對的是最低收入家庭，公租房主要針對的是中低收入家庭、“夾心層高校畢業(yè)生”、進城務(wù)工職工，且“只租不售、退出自愿”。
第三，棚戶區(qū)改造住房在基本完成后，應(yīng)退出保障房概念范圍。
第四，規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)、集休宿舍、農(nóng)村集體自建房、高校自建房，經(jīng)差異化標準分別納入到公租房范圍。
首先，要以城市常住人口而非戶籍人口作為測度需求標準。從目前各省市公布的保障房覆蓋范圍看，仍然主要針對戶籍人口，而非城市常住人口。然而，我國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度格局決定了城鎮(zhèn)范圍內(nèi)應(yīng)享受統(tǒng)一基本住房保障的居民并不都擁有城市戶籍。因此，基本住房保障同樣也應(yīng)將這部分非戶籍常住人口納入到保障房范圍。
目前我國城鎮(zhèn)常住人口可分為本地農(nóng)村人口、本地非農(nóng)戶籍人口、外地農(nóng)村戶籍人口和外地非農(nóng)戶籍人口四類，占比分別為27％、49％、13％和10％。按照這種分類，本地農(nóng)村人口通常擁有自己的住宅，不應(yīng)納入保障房的覆蓋范圍；本地非農(nóng)戶籍即城市戶籍人口中不具備商品房支付能力或無力承擔房租的家庭則應(yīng)在保障房范圍之內(nèi)；外地農(nóng)村戶籍人口主要為農(nóng)民工，這部分遷移人口通常主要居住在廉價的城中村住宅中，居住條件較為惡劣，外地非農(nóng)戶籍人口主要為大學畢業(yè)生，這部分人群是城市“夾心層”的來源之一，這兩類占比為24％左右的外地遷移人口應(yīng)納入保障房范圍。
其次，要以城市常住人口住房支付能力作為需求測度標準。將城市常住人口分為最低收入、低收入、中等偏下收下、中等收入、中等偏上收入、高收入及最高收入等七類家庭，并按照2010年的平均房價計算其房價收入比及按揭收入比，雖然這兩項指標在衡量居民住宅支付能力時具有一定的局限性，但由于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的有限性，難以準確根據(jù)不同類別家庭的收入中位數(shù)及房價中位數(shù)計算這兩個指標。據(jù)此大致測算，前三類家庭的按揭收入比已經(jīng)接近1，甚至遠遠大于1，因此，這些家庭基本上不太可能進入商品房市場，最低收入和低收入家庭應(yīng)納入廉租房和公租房的保障范圍，中等偏下及部分中等收入家庭應(yīng)納入經(jīng)濟適用房和限價房的保障范圍，而中等收入以上的家庭則應(yīng)通過市場化的商品房進行解決。
