經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，在歷經(jīng)兩年多的中央“代發(fā)代還”的過(guò)渡之后，決定2011年上海、浙江、廣東、深圳開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。四地可以在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本地區(qū)政府債券的發(fā)債機(jī)制。2011年政府債券期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額分別占國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)債規(guī)模的50%。實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，并由財(cái)政部代辦還本付息。
從前兩年的試點(diǎn)來(lái)看，市場(chǎng)對(duì)地方債務(wù)的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，一些財(cái)力比較雄厚的省份，地方債券容易得到市場(chǎng)認(rèn)可，但一些中西部的地方債，可謂門(mén)可羅雀，無(wú)人問(wèn)津，但總體而言，前兩年發(fā)債，無(wú)論是在發(fā)行機(jī)制上，還是在風(fēng)險(xiǎn)防范上，都積累了一些經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，地方政府發(fā)債本身作為一種制度無(wú)所謂好壞，關(guān)鍵在于如何控制風(fēng)險(xiǎn)，避免地方官員在獲得發(fā)債權(quán)之后，不計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和后果，濫用發(fā)債權(quán)，引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，地方發(fā)債事實(shí)上是將地方是否善治的評(píng)判權(quán)交給市場(chǎng)，那些透明、善治且財(cái)力豐厚的地方政府發(fā)行的公債顯然更容易得到民眾的青睞，因此發(fā)債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理水準(zhǔn)和公共信用的一個(gè)透明指標(biāo)。然而，目前我國(guó)如果要賦予地方發(fā)債權(quán)，則必須設(shè)計(jì)嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)督機(jī)制，否則，后果不堪設(shè)想。
雖然這次提出上海等四地發(fā)債，依然由財(cái)政部代辦還本付息，但這種由中央政府承擔(dān)最終還款人的風(fēng)險(xiǎn)控制模式非但起不到防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，反而因?yàn)橛兄醒胝畵?dān)保引發(fā)地方政府更大的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，軟化了地方政府的債務(wù)約束，并不能起到約束的作用。
筆者認(rèn)為，在將發(fā)債權(quán)下放地方的同時(shí)，必須在制度上給地方發(fā)債拴上監(jiān)管的韁繩：其一，地方發(fā)債的規(guī)模必須由地方人大通過(guò)之后，報(bào)全國(guó)人大備案，全國(guó)人大對(duì)于明顯超過(guò)地方還債能力的發(fā)債方案有向國(guó)務(wù)院建議不予批準(zhǔn)的權(quán)利；其二，地方發(fā)債的整個(gè)程序，都必須納入地方人大的監(jiān)管范圍內(nèi)，無(wú)論是發(fā)債規(guī)模，還是發(fā)債用途，應(yīng)該全權(quán)由地方人大負(fù)責(zé)，并向全社會(huì)公示；其三，必須強(qiáng)化地方發(fā)債的信息披露機(jī)制，財(cái)政部應(yīng)該建立全國(guó)性的地方政府債券信息管理系統(tǒng)和債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系，定期在公開(kāi)媒體披露公債的財(cái)務(wù)信息，地方人大應(yīng)該在其網(wǎng)站公布資金的使用情況；其四，對(duì)發(fā)債的項(xiàng)目進(jìn)行年度和專項(xiàng)審計(jì)，審計(jì)結(jié)果必須報(bào)地方人大進(jìn)行審議，并報(bào)全國(guó)人大備案；其五，國(guó)務(wù)院應(yīng)該盡快推動(dòng)建立地方公債公開(kāi)交易市場(chǎng)，媒體定期披露地方公債的評(píng)價(jià)指數(shù)，將權(quán)威機(jī)構(gòu)的信用評(píng)級(jí)、交易情況等在公開(kāi)媒體公布，使地方公債的風(fēng)險(xiǎn)和信譽(yù)度隨時(shí)置于公眾的監(jiān)督之下。
