如果說(shuō)數(shù)月前發(fā)改委制定的《關(guān)于利用債券融資支持保障性住房建設(shè)有關(guān)問(wèn)題的通知》，允許政府融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債是變相放行了地方債的話，那么財(cái)政部20日發(fā)布的上海市、浙江省、廣東省、深圳市今年開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)的消息，應(yīng)該就是正式啟動(dòng)了地方債。中國(guó)財(cái)政體制開始了一個(gè)重要的改變。
無(wú)論如何，在歐洲債務(wù)危機(jī)正在肆虐全球的風(fēng)口浪尖上，中國(guó)政府啟動(dòng)發(fā)行地方債的試點(diǎn)，是很有勇氣的舉動(dòng)。
鑒于歐洲債務(wù)危機(jī)和美國(guó)諸多州政府申請(qǐng)破產(chǎn)的前車之鑒，我國(guó)放行地方債，最需要關(guān)注的是風(fēng)險(xiǎn)防范和制定穩(wěn)妥的制度安排，千萬(wàn)不要讓地方債還未開始就埋下經(jīng)濟(jì)危機(jī)的潛在制度性風(fēng)險(xiǎn)。地方債研究了多年一直沒(méi)有推出，就是因?yàn)樵S多關(guān)鍵問(wèn)題始終未找到有效的解決方式。現(xiàn)在放行地方債，自然不能回避一些關(guān)鍵問(wèn)題。
發(fā)行地方債的制度安排，首要的是嚴(yán)格地方政府發(fā)債的預(yù)算硬約束。對(duì)于放行地方政府發(fā)債，很多論者認(rèn)為，因?yàn)榈胤秸荒苎永m(xù)賣地財(cái)政，財(cái)政收入大幅減少，而放行地方債可以盡快讓地方財(cái)政擺脫財(cái)政困境。地方政府確實(shí)可能通過(guò)不斷發(fā)債推動(dòng)任期內(nèi)GDP更高的增長(zhǎng)。但如果這就是地方債放行的目的，那就很難避免產(chǎn)生與歐洲各國(guó)政治家靠發(fā)債兌現(xiàn)競(jìng)選承諾的債務(wù)依賴模式殊途同歸的結(jié)果。以我國(guó)目下地方政府官員的任期制，放行地方債非常容易刺激起地方政府官員的短期業(yè)績(jī)指標(biāo)導(dǎo)向。
因此，筆者以為，在地方政府的GDP增長(zhǎng)考核指標(biāo)短期不容易改變的情況下，實(shí)施嚴(yán)格的地方政府發(fā)債的預(yù)算硬約束，以遏制發(fā)債規(guī)模的過(guò)快膨脹引發(fā)債務(wù)違約危機(jī)是非常必要的。過(guò)去，地方政府融資平臺(tái)依靠銀行貸款融資方式無(wú)節(jié)制融資帶來(lái)巨大沒(méi)有被覆蓋的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要原因就是銀行沒(méi)有強(qiáng)制性的地方政府融資預(yù)算的硬約束要求。與銀行信貸相比，地方債剛性償付要求更高，如果沒(méi)有預(yù)算硬約束的事前安排，地方政府違約風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒋蟠蟪^(guò)銀行信貸。因?yàn)殂y行信貸預(yù)算軟約束背后是中央政府的擔(dān)保，地方自行發(fā)債是地方政府自身的信用擔(dān)保，信用級(jí)別不能與中央政府比肩。
原則上，地方債是以地方稅收作為償債來(lái)源。如果像企業(yè)債一樣制度安排發(fā)債與未來(lái)償付能力掛鉤，地方債規(guī)模發(fā)行就必須與債務(wù)存續(xù)期內(nèi)的本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平和地方財(cái)政收入水平相一致，財(cái)政預(yù)算就必須合理考慮債務(wù)償付能力來(lái)確定各地的債務(wù)“透資”水平。如果能做到這一點(diǎn)，則地方政府靠發(fā)債推動(dòng)的非理性GDP增長(zhǎng)沖動(dòng)，就會(huì)在一定程度上得到遏制。
預(yù)算硬約束還必須與發(fā)債的地方政府官員任期一致。筆者認(rèn)為是非常重要的。政府官員任期通常是3至5年，當(dāng)期發(fā)債支持當(dāng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但如果還債是后任政府的事，那各屆政府可能有巨大的融資沖動(dòng)。這應(yīng)該是過(guò)去地方融資平臺(tái)的銀行融資不受約束地膨脹的原因之一。地方政府債務(wù)融資應(yīng)該盡力避免當(dāng)期使用未來(lái)償付與政府短期任期交替的制度所帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)。更重要的是，如果本屆政府的短期行為帶來(lái)的債務(wù)擴(kuò)張，變成下屆政府的債務(wù)余額，下屆政府也就一定效仿而繼續(xù)擴(kuò)張，如此循環(huán)，爆發(fā)類似歐洲債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)就幾近不可避免了。所以，發(fā)債期限與當(dāng)期政府任期一致是預(yù)算硬約束的重要部分。這次試點(diǎn)中有一個(gè)規(guī)定，試點(diǎn)地區(qū)的債務(wù)期限是3至5年。這意味著現(xiàn)在發(fā)債的政府必須在本屆政府任期內(nèi)還債。這一規(guī)定是否是刻意安排，筆者不得而知，但應(yīng)該說(shuō)在客觀上起到了任期內(nèi)的預(yù)算硬約束作用。筆者為此提出，對(duì)于地方債的制度安排來(lái)說(shuō)，不能發(fā)行超過(guò)任期的長(zhǎng)期債，應(yīng)該成為一條必不可少的嚴(yán)格規(guī)定。
地方政府任期內(nèi)的硬約束還有一層含意，就是不能在任期內(nèi)發(fā)新債還舊債。歐洲暴發(fā)債務(wù)危機(jī)的根本原因之一，就是“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。比如希臘，政府債務(wù)超過(guò)GDP的150％。其背景是，每一屆政府都延續(xù)還債是發(fā)新債換舊債的概念。但是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率大大低于赤字占GDP的比率，那新債發(fā)行規(guī)模只有大于被償付的舊債規(guī)模，才能維持政府越來(lái)越龐大的支出和投資。這種“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，最終拖垮了希臘。這個(gè)前車之鑒，我們必得牢牢記取。如果中國(guó)地方政府在任期內(nèi)可以發(fā)新債還舊債，累積起巨大債務(wù)規(guī)模，那后果實(shí)在很難設(shè)想。因此，牢牢地把每一屆地方政府發(fā)債規(guī)模控制在與本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的稅收增長(zhǎng)相適應(yīng)的水平上，各屆政府不被允許在任期內(nèi)滾動(dòng)發(fā)債，防止“債務(wù)依賴”的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的風(fēng)險(xiǎn)，是我們從地方債發(fā)行放行一開始就應(yīng)該牢牢把好的關(guān)。
如果沒(méi)有預(yù)算硬約束，地方政府GDP增長(zhǎng)沖動(dòng)的發(fā)債需求會(huì)不斷膨脹，政府債的規(guī)模不斷擴(kuò)張與資金需求增長(zhǎng)同步，非�？赡苤匦伦屻y行成為地方債的主要持有主體，而說(shuō)到底，債券違約風(fēng)險(xiǎn)與政府融資平臺(tái)前期的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上并沒(méi)有根本的區(qū)別。而且歐債危機(jī)現(xiàn)在與銀行危機(jī)綁在一起的教訓(xùn)，也早已警示了這一點(diǎn)。所以，我們從一開始就有必要嚴(yán)格約束地方債規(guī)模擴(kuò)張與銀行持有地方債規(guī)模同步。
筆者相信，如果地方政府發(fā)債的任期內(nèi)預(yù)算硬約束制度在發(fā)債試點(diǎn)的制度安排中成為重點(diǎn)規(guī)則，國(guó)人對(duì)地方債發(fā)行種種擔(dān)心就可以減半了。
