地方債發(fā)行的制度安排，除了預(yù)算硬約束的第一約束條件以外，還絕不能缺乏完善規(guī)范的監(jiān)管機(jī)制和公平、獨(dú)立、有公信力的信用評(píng)級(jí)機(jī)制。
我們一直沒能建立起一整套透明、規(guī)范的財(cái)政預(yù)算體制。最近各部委被要求披露財(cái)政支出，應(yīng)是一大進(jìn)步。發(fā)行地方債，理所當(dāng)然要伴隨規(guī)范財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)政監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)。建立地方政府和政府融資平臺(tái)的資產(chǎn)負(fù)債表，增加地方政府財(cái)政預(yù)算和支出、地方債務(wù)和收益情況的透明度，進(jìn)行必要的平衡資產(chǎn)和債務(wù)的管理，便是將地方債的風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)的重要舉措。
建立地方政府的資產(chǎn)和債務(wù)平衡制度，有利于監(jiān)督地方債資金的使用，有利于地方債的發(fā)行，實(shí)現(xiàn)地方債發(fā)行承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)職能提供公共服務(wù)，推動(dòng)政府職能實(shí)現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)移。
地方債要在結(jié)構(gòu)調(diào)整，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研發(fā)環(huán)節(jié)中發(fā)揮積極的作用，財(cái)政政策是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)政策。通過地方債的發(fā)行實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的引導(dǎo)目標(biāo)，對(duì)募集必要的資金用途一定要受到嚴(yán)格監(jiān)督。政府投資和融資未來應(yīng)該向社會(huì)性和民生項(xiàng)目使用大規(guī)模傾斜，包括教育，社保，醫(yī)保，保障性住房建設(shè)。從中長(zhǎng)期來說，不能讓地方債發(fā)行變成地方政府獲取資金延續(xù)投資推動(dòng)的GDP增長(zhǎng)進(jìn)而阻礙轉(zhuǎn)型的新突破口，造成適得其反的結(jié)果。
建立監(jiān)督體制有利于實(shí)施財(cái)政決策的預(yù)算硬約束。加強(qiáng)地方債使用的透明度，規(guī)范公共資源的管理，有利于防范濫用權(quán)力帶來的公共資源的損失和風(fēng)險(xiǎn)，也避免關(guān)于地方債發(fā)行后地方政府官員的座駕可能都把奧迪換成法拉利的擔(dān)心。
地方債是一種公共金融產(chǎn)品，必須接受持有人和市場(chǎng)的監(jiān)督，債券持有人有權(quán)知道詳細(xì)的債券資金使用的明細(xì)。建立資產(chǎn)負(fù)債表定期披露資產(chǎn)和負(fù)債信息，有利于監(jiān)管部門控制發(fā)債規(guī)模，有利于監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值，防止濫用，浪費(fèi)債務(wù)融資和導(dǎo)致地方國有資產(chǎn)的流失的行為。
加強(qiáng)獨(dú)立的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)也是市場(chǎng)監(jiān)督的一部分。按照國內(nèi)外現(xiàn)在的游戲規(guī)則，債券市場(chǎng)上評(píng)級(jí)是對(duì)還債信用也就是違約概率的公開評(píng)判。國際金融危機(jī)以來的情況證明，國際信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重的信用問題。中國的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)還在初級(jí)階段，應(yīng)借地方債發(fā)行的機(jī)會(huì)，抓緊注重加強(qiáng)獨(dú)立性公平性的品牌建設(shè)，逐漸建立債券評(píng)級(jí)的權(quán)威性。
公平評(píng)級(jí)是地方債利率價(jià)格形成的重要信息依據(jù)之一。尤其是，強(qiáng)化評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不對(duì)地方政府發(fā)債網(wǎng)開一面的公信力規(guī)則，是地方債市場(chǎng)健康發(fā)展的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。否則“發(fā)債定價(jià)機(jī)制由試點(diǎn)省(市)確定”的權(quán)力，會(huì)使地方債可能都按照AAA級(jí)別低成本發(fā)行，人為掩蓋風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)利率價(jià)格的形成需要信息對(duì)稱，招標(biāo)報(bào)價(jià)需要對(duì)影響債券利率的各種因素有全面了解。在市場(chǎng)制度不完善的債券市場(chǎng)上，地方債發(fā)行需要伴隨評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)。地方政府的信用級(jí)別不應(yīng)與中央政府擔(dān)保的債券具有同樣的信用等級(jí)，換句話說，地方債不應(yīng)都具有AAA信用級(jí)別，發(fā)行利率不應(yīng)被“�。ㄊ校┐_定”為低利率高融資規(guī)模，而應(yīng)是全面對(duì)稱各地方政府的信用信息的“市場(chǎng)利率”。這里的關(guān)鍵是，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)是獨(dú)立的和超脫利益方。如此，才會(huì)有公平的評(píng)級(jí)，也才能對(duì)地方政府發(fā)債行為和債務(wù)使用行為發(fā)揮相應(yīng)的約束和監(jiān)督作用。
中國近年來其實(shí)也有很多非常重要的變革，因?yàn)榻Y(jié)果不盡如人意而引發(fā)許多對(duì)改革本身的質(zhì)疑。筆者的觀察發(fā)現(xiàn)，這不是因?yàn)楦母锉旧碛惺裁磫栴}，而是在“執(zhí)行過程”中出了毛病。因?yàn)閳?zhí)行部門的失職和失誤，或者由于利益群體的干擾，改革被誤入歧途而結(jié)果面目全非。衷心希望討論多年的地方債發(fā)行不要在操作環(huán)節(jié)被扭曲，因?yàn)榈胤絺l(fā)行與其他變革不同之處在于，假如操作過程“失誤”，不僅將帶來發(fā)行“失敗”的結(jié)果，而且完全可能引發(fā)中國改革開放以來的首次經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此，筆者以為，地方債的試點(diǎn)，一定要試點(diǎn)出一整套防范風(fēng)險(xiǎn)、避免危機(jī)的制度安排后才能推廣。而推廣也絕不能是簡(jiǎn)單的放寬審批范圍，而是要伴隨相對(duì)完善的風(fēng)險(xiǎn)制度框架下的地方債運(yùn)行規(guī)則的嚴(yán)格執(zhí)行，健全所有地方發(fā)債主體的問責(zé)機(jī)制。
中國地級(jí)以上地方債務(wù)已經(jīng)超過10萬億，如果加上縣級(jí)政府可能1萬億左右的債務(wù)，推算應(yīng)在12萬億左右。在總量上，我國的政府債務(wù)仍然在國際公認(rèn)的安全線以內(nèi)，但其中的隱性壞賬水平卻萬不能忽視。如果不能強(qiáng)化地方債的預(yù)算硬約束，不加強(qiáng)市場(chǎng)各方的監(jiān)督，地方債完全可能演變成與土地財(cái)政一樣的急功近利的短期融資行為，那對(duì)整體中國經(jīng)濟(jì)來說等于變相放出了一群資金不被管束的脫韁野馬，后果就不堪設(shè)想了。
