為控制地方政府債務(wù)問題蔓延，決策層已采取多項(xiàng)控制措施。比如，允許融資平臺貸款經(jīng)批準(zhǔn)展期一次；上海、浙江、廣東、深圳4地獲國務(wù)院批準(zhǔn)開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，同時(shí)，財(cái)政部發(fā)布了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。此舉可理解為解決中國地方政府債務(wù)問題的又一制度性建設(shè)，雖不能藥到病除，但畢竟是可喜進(jìn)步。
2008年以來，中國地方政府債務(wù)問題快速累積，杠桿率快速提高。為應(yīng)對國際金融危機(jī)，在企業(yè)和家庭減少開支的情況下，政府主動采取逆周期政策，主動提高杠桿率，本無可厚非。但中國地方政府債務(wù)的問題不是簡單的負(fù)債，而是過度負(fù)債。中央政府在2008年推出的4萬億刺激政策中，就需地方政府配套1.2萬億資金，從審計(jì)情況看，地方政府負(fù)債自2008年以來增加了5萬多億元，甚至超過了刺激政策總規(guī)模。
綜合分析本輪中國地方政府債務(wù)的演進(jìn)狀況，我們認(rèn)為，本輪地方政府債務(wù)問題以債務(wù)延期、經(jīng)濟(jì)溫和增長和全面資產(chǎn)負(fù)債表膨脹方式解決的概率較高，而以通脹失控、經(jīng)濟(jì)硬著陸和危機(jī)方式終結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)比較小。
本輪中國地方政府債務(wù)問題解決，應(yīng)采取措施，標(biāo)本兼治。從治標(biāo)之方來看，首要問題是控制通貨膨脹。應(yīng)明確一點(diǎn)，償還地方政府債務(wù)絕不是依靠政府所投資項(xiàng)目本身的收益，否則這個(gè)項(xiàng)目本身就是直接與民爭利。地方政府的償債能力需要通過改善總供給，推動較快的名義經(jīng)濟(jì)增長速度和政府收入或者說綜合財(cái)力增長速度來加以保障。
其次，規(guī)范地方政府行為。一方面，規(guī)范地方政府融資行為，抑制地方債務(wù)進(jìn)一步的增長，降低地方政府債務(wù)的累積風(fēng)險(xiǎn)。從實(shí)踐看，這方面的措施比較有效，地方政府債務(wù)余額增速明顯下降；另一方面，還要規(guī)范地方政府還債行為。本著“誰家孩子誰抱走”的原則，明確還債責(zé)任。不按規(guī)則負(fù)責(zé)還債的地方會受到比較嚴(yán)厲的“懲罰”。
第三，銀行貸款展期。鑒于經(jīng)過審計(jì)大多數(shù)地方政府債務(wù)確實(shí)用于基礎(chǔ)設(shè)施等民生建設(shè)，中央政府會承認(rèn)這些債務(wù)的合法性。同時(shí)，因地方政府平臺公司為減少利息負(fù)擔(dān)，多采用“短貸長投”的方法，借入一年期貸款做長期投資使用。為避免平臺公司短期貸款集中到期違約，基本的做法是：債務(wù)合法化，短期貸款展期為長期貸款，但明確加上每半年一次還本付息的緊箍咒。與銀行債務(wù)展期性質(zhì)相近的解決措施還包括允許地方政府發(fā)行更多的地方政府債券，甚至是境外人民幣債券。但目前看，在國內(nèi)買債的主體可能還是銀行，此舉只是在銀行資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)部的變化，但期限可能因此延長。有鑒于此，我們認(rèn)為決策層允許上海、浙江、廣東、深圳4地開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)是可喜的制度性創(chuàng)新和進(jìn)步，但當(dāng)前并非救治方案中的關(guān)鍵。
從治本之策來看，從根本上解決地方政府債務(wù)問題，遏制地方政府的過度負(fù)債沖動需要體制改革。本輪改革的內(nèi)容包括：首先，改變現(xiàn)行體制對地方官員片面追求經(jīng)濟(jì)增長的激勵(lì)，使地方政府由經(jīng)濟(jì)增長型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜⻊?wù)型政府；其次，推行財(cái)政體制改革，明確一級政權(quán)有一級事權(quán)。該級政府該做什么，財(cái)政上的支出責(zé)任有哪些，做到不重不漏。擁有與事權(quán)匹配的一級財(cái)權(quán)，為事權(quán)提供財(cái)政基礎(chǔ)。一級政府通過編制一級預(yù)算確定收支來源及用途，經(jīng)人大審批，并接受監(jiān)督，接受績效考核和問責(zé)。一級政府擁有一級產(chǎn)權(quán)并據(jù)此建立舉債權(quán)，但要納入預(yù)算管理。當(dāng)然，中國的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，無法再“摸著石頭過河”，推進(jìn)的難度可想而知。究竟是采取自上而下主動式的改革，還是采取舊模式無以為繼爆發(fā)危機(jī)被動式的改革，尚不得而知。
應(yīng)該說，中國地方政府債務(wù)問題以債務(wù)危機(jī)和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)方式終結(jié)的概率較小，但“中國病”的治療還是不可避免會有后遺癥。
中央財(cái)政政策和貨幣政策的空間可能受到限制，特別是貨幣政策。為控制通脹，需要采取收緊的貨幣政策；但顧及地方政府的債務(wù)可持續(xù)和還本付息負(fù)擔(dān)又不能過緊，特別是不能簡單提高貸款利率。于是，折中的方式就是采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占GDP比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策。
地方債問題不可避免對私人消費(fèi)和投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。具體表現(xiàn)在：通過擠占貸款額度擠出投資和消費(fèi)。為控制通貨膨脹，央行不得不重新祭起信貸規(guī)模控制的手段，但地方政府貸款中的相當(dāng)部分是不能違約只能展期的，所以會通過銀行的信貸配給擠出企業(yè)投資和家庭消費(fèi)；推高名義利率。地方政府的過度負(fù)債和開支推高通脹和名義利率，增加借貸成本，對投資和消費(fèi)產(chǎn)生擠出效應(yīng)；加重家庭和企業(yè)的納稅負(fù)擔(dān)。政府的國內(nèi)債務(wù)是“自己欠自己”，最終不論是地方政府自行還貸還是中央財(cái)政救助，“羊毛出在羊身上”，還債的始終是納稅人。地方政府目前欠債越多，未來家庭和企業(yè)納稅負(fù)擔(dān)越重。
地方債不斷出現(xiàn)負(fù)面消息對資本市場造成沖擊。政府債務(wù)問題本來就難以快速解決，俄羅斯和巴西債務(wù)問題的解決從爆發(fā)開始到解決都需要3-5年。而且與發(fā)達(dá)國家的國債相比，中國地方政府債務(wù)涉及更復(fù)雜的利益博弈，信息更加不透明，加之銀行貸款這種債務(wù)形式所具有的強(qiáng)外部性，要較其他國家更為復(fù)雜�？梢灶A(yù)計(jì)，中國地方政府債務(wù)問題同樣難以一了百了，會持續(xù)對資本市場帶來負(fù)面影響。
