改革開放以來，我國的經(jīng)濟增長主要是依靠工業(yè)化實現(xiàn)的。通過大力推進工業(yè)化，特別是大力發(fā)展以出口導(dǎo)向為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，我國經(jīng)濟保持了30多年的快速增長。當(dāng)前和今后，我國經(jīng)濟增長的動力機制需要調(diào)整，城鎮(zhèn)化將成為經(jīng)濟增長新的動力源泉。
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城鎮(zhèn)化是新時期經(jīng)濟增長的發(fā)動機 |
改革開放30多年來，我國經(jīng)濟保持了年均9%以上的快速增長，GDP總量躍居世界第二位。我國之所以能取得如此巨大的發(fā)展成就，主要是依靠改革開放，調(diào)整工業(yè)化戰(zhàn)略，發(fā)展以出口導(dǎo)向為主的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。然而，當(dāng)前國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，需要相應(yīng)調(diào)整我國經(jīng)濟增長的動力機制。從國際看，一方面在國際金融危機爆發(fā)后，世界供求結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，美歐等發(fā)達國家紛紛改變高負債的消費方式，政府縮減財政支出，居民降低消費率提高儲蓄率，由此造成對勞動密集型產(chǎn)品的進口需求下降；另一方面，目前世界上一些發(fā)展中國家，如洪都拉斯、越南等，正在利用比我國更加低廉的土地和勞動成本，生產(chǎn)與我國相同的勞動密集型產(chǎn)品，在美歐市場上對我國產(chǎn)品形成了明顯的替代效應(yīng)。這給我國繼續(xù)依靠投資和出口拉動經(jīng)濟增長帶來巨大的外部阻力。從國內(nèi)看，我國勞動成本不斷上升、土地價格持續(xù)上漲和人民幣升值，導(dǎo)致勞動密集型產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本大幅度增加，贏利空間不斷被壓縮，許多勞動密集型產(chǎn)品利潤水平極低。
在這樣的國際國內(nèi)形勢下，加快推進城鎮(zhèn)化將成為經(jīng)濟增長新的發(fā)動機。推進城鎮(zhèn)化可以從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和消費品市場擴大兩方面消化大量工業(yè)產(chǎn)品。城鎮(zhèn)化不僅僅表現(xiàn)為城鎮(zhèn)空間的擴展，更重要的是表現(xiàn)為人口的集聚和城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴大。實踐表明，城鎮(zhèn)化率的提高能帶來人均國民收入的明顯增長，由此可顯著提高居民購買能力；同時，大量農(nóng)民進城落戶后，其消費傾向和消費結(jié)構(gòu)將發(fā)生變化，不僅會從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)產(chǎn)品消費者，而且會大量增加工業(yè)品消費。此外，城鎮(zhèn)化還可以促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。城鎮(zhèn)為技術(shù)研發(fā)和推廣提供了廣闊的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐，這為制造業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了條件。同時，城鎮(zhèn)發(fā)展還可以增加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性和就業(yè)規(guī)模，提高服務(wù)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重。
根據(jù)國際經(jīng)驗，上中等收入國家的城市化率一般在60%以上。用人均國民收入水平衡量，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)處于上中等收入國家水平，但城鎮(zhèn)化率只有49.95%，還處于中低等收入國家水平。我國城鎮(zhèn)化之所以滯后，現(xiàn)有體制安排和城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是重要原因。
“唯GDP論”的發(fā)展模式擠壓了城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。在現(xiàn)行財稅體制和政績考核體系下，城市政府千方百計搞園區(qū)開發(fā)、招商引資，著力推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。大量公共資源和民間資源被導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成城鎮(zhèn)發(fā)展既缺乏公共資源配置，又缺乏民間社會資源的支持。近年來，盡管城鎮(zhèn)建設(shè)取得很大進展，但真正能帶來人口深度城鎮(zhèn)化的公共服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)并不多見。
城鄉(xiāng)二元體制制約著進城農(nóng)民遷移落戶。一方面，農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民的能力被削弱。在城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，農(nóng)民從土地征占轉(zhuǎn)讓中獲得的收益十分有限，加上農(nóng)民工與城市居民同工不同酬，導(dǎo)致農(nóng)民在土地非農(nóng)化和人口非農(nóng)化過程中失去了本應(yīng)歸屬自己的一部分發(fā)展資本，無形中削弱了他們進城落戶的能力。另一方面，農(nóng)民進城落戶的門檻被抬高。在城鄉(xiāng)二元體制下，城鎮(zhèn)居民在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老以及社會救助等方面享受較高福利待遇，農(nóng)村居民的基本社會保障和基本公共服務(wù)則十分有限。受既有體制限制，農(nóng)民即使進城也很難獲得市民身份，無法在教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、社會救助等諸多領(lǐng)域享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。生存和發(fā)展的高成本制約著農(nóng)民工向城鎮(zhèn)正常轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化進程因此受到阻滯。
城鎮(zhèn)發(fā)展模式不利于推進城鎮(zhèn)化。我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)發(fā)展模式不利于集聚人口。第一，“以大管小”的城鎮(zhèn)化模式對人口向城鎮(zhèn)集聚存在不利影響。在現(xiàn)有城鎮(zhèn)管理體系下，公共資源和公共權(quán)力集中在直轄市、省會城市，同時國家給予許多優(yōu)惠政策扶持這些城市發(fā)展。借助這些有利條件，大城市發(fā)展越來越快、越來越好。人口因此過度向大城市集中，造成大城市擁擠不堪，迫使城市政府進一步強化戶籍、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等方面的管理，阻止人口向大城市遷移。同時，中小城市和小城鎮(zhèn)在被忽視以及公共資源和公共權(quán)力上移的情況下，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，公共服務(wù)不完善，產(chǎn)業(yè)發(fā)展成本高，因而人口集聚的動力不足。第二，城鎮(zhèn)分散式發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)難以形成城市群效應(yīng)，降低了城鎮(zhèn)對人口的吸納能力。在現(xiàn)有體制條件下，我國各級城市（鎮(zhèn)）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系構(gòu)建是獨立進行的，相互之間缺乏必要的規(guī)劃和聯(lián)系。一方面，大城市高標準建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，不能對中小城市（鎮(zhèn)）形成輻射和帶動效應(yīng)；另一方面，中小城市（鎮(zhèn)）很低的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力，使得它們難以同大城市在功能上對接，造成人口不能在城市之間實現(xiàn)梯級轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化在集聚人口方面無法發(fā)揮城市群聯(lián)動效應(yīng)。
要使城鎮(zhèn)化真正成為我國經(jīng)濟增長的新動力，必須加快體制改革，破除制約城鎮(zhèn)化推進的制度和政策障礙。
協(xié)調(diào)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，促使更多公共資源投入城鎮(zhèn)發(fā)展。應(yīng)改革創(chuàng)新干部考核機制，將城鎮(zhèn)化率以及城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)情況作為重要考核指標，改變地方領(lǐng)導(dǎo)干部過于注重發(fā)展工業(yè)項目的激勵機制。鼓勵各級政府將公共資源投入向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建等方面傾斜，以增強城鎮(zhèn)的人口承載能力。
改革排斥農(nóng)民進城落戶的城鄉(xiāng)二元體制。從長期看，應(yīng)改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度，逐步推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。在具體思路上可以考慮建立全國統(tǒng)一開放的人口管理機制，構(gòu)建有利于人口流動、可轉(zhuǎn)移接續(xù)的社會保障體系，方便農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換。從近期看，中小城市和鎮(zhèn)應(yīng)加快戶籍制度改革步伐，放開農(nóng)民工進城落戶的政策條件；大城市應(yīng)根據(jù)實際情況，允許有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)、穩(wěn)定收入來源的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為市民。同時，廢除針對農(nóng)民工的歧視性體制安排，在建立和完善農(nóng)民工社會保障、社會救助等制度的基礎(chǔ)上，逐步推進城鄉(xiāng)居民在社會保障和基本公共服務(wù)方面的均等化和一體化。
積極推進土地制度改革。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的重要資本。規(guī)范土地征占用、促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，應(yīng)充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用。應(yīng)改革土地征占用辦法，嚴格界定公益性和非公益性用地界限，不斷縮小公益性征地范圍。同時，不同類型的土地交易都應(yīng)按市場規(guī)則進行。應(yīng)逐漸將農(nóng)民培育成為土地市場交易主體，積極研究農(nóng)民集體建設(shè)用地直接參與土地市場交易的辦法。進一步完善土地流轉(zhuǎn)政策，按照依法自愿有償原則，鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。應(yīng)積極探索耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)抵押辦法，允許農(nóng)民將承包經(jīng)營權(quán)進行抵押。改革農(nóng)村宅基地制度，在對農(nóng)民實行“一戶一宅”政策基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村宅基地交易市場化辦法，允許農(nóng)村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。應(yīng)進一步規(guī)范各級政府在土地交易中的行為，限制地方政府“借地生財”。政府不能替代市場也不能包辦市場，而應(yīng)著力健全土地法規(guī)，支持中介組織發(fā)育，加強監(jiān)督監(jiān)管，維護土地市場的公正性和公平性。
轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，促進人口集聚。首先，城鎮(zhèn)發(fā)展要從“以大管小”轉(zhuǎn)向以大帶小。應(yīng)通過改革將公共資源和公共權(quán)力協(xié)調(diào)用于不同規(guī)模的城鎮(zhèn)發(fā)展，特別是在資金配置、行政許可、土地占用、財稅政策、金融信貸、進出口、吸引外來資本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，應(yīng)考慮和照顧中小城市和鎮(zhèn)的發(fā)展需要�？煽紤]將國家公共資源配置適當(dāng)向中小城市和鎮(zhèn)傾斜，支持其加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建公共服務(wù)體系，以增強其人口承載能力。其次，大中小城市和鎮(zhèn)之間在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)布局等方面應(yīng)進行統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)建設(shè)。大城市應(yīng)打破行政壁壘，按照區(qū)域一體化和發(fā)展城市群的思路，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不斷向周邊中小城市和鎮(zhèn)延伸，形成以大帶小效應(yīng)。同時中小城市和鎮(zhèn)需要在相應(yīng)方面積極與大城市對接，在區(qū)域空間上與大城市形成梯級功能結(jié)構(gòu)，為人口流動和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。
