始于1994年的分稅制改革，到今天已近18年了，然而現(xiàn)行分稅制可以說仍未“成年”。盡管通過分事權、分稅收、分管理，打破了傳統(tǒng)的“財政包干”模式，實現(xiàn)了財政收入的快速增長，也使政府與企業(yè)、中央與地方的財政分配關系走向規(guī)范，建立了政府間分權型財政模式。但地方稅收體系至今沒能成型，與快速發(fā)展的市場經(jīng)濟相比，分稅制改革卻是一盤沒有下完的棋。
　　迄今，我國財稅體制仍是“一國兩制”。政府收入除了預算內(nèi)收入，還包括預算外收入、制度外收入和土地出讓金收入等。1994年至2009年，全國稅收收入占公共財政收入的比重由98.3%下降到86.9%，15年降低了11.4個百分點，不少地方政府的非稅收入超過了稅收收入，2009年全國地方政府性的非稅收入達到了36855億元，相當于地方稅收收入的1.45倍，一些基層政府非稅收入甚至超過稅收收入好幾倍。大量政府性非稅收入游離在分稅制之外，遂使分稅制改革成了“半場改革”。省以上是分稅制的“陽光世界”，省以下卻是誰也搞不清的“灰色地帶”。
　　因為省以下遲遲沒有形成真正的分稅制，省以下收入劃分由省級政府根據(jù)實情自主決定，而上級政府單方面決定下級政府的收入分配模式，也使財權劃分極不規(guī)范，造成了地方政府財力逐漸向省、市級財政集中，縣鄉(xiāng)財政卻日益困難的局面。財權層層向上集中，上級政府的撥款又被層層截留，造成基層政府財權與事權高度不對稱，不能有效履行各自的職能。
　　在我國現(xiàn)行的28個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有18個，但這些稅種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體稅種。目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。在多數(shù)分稅制比較完善的國家，地方政府開征的理想稅種及稅基應具有非流動性，以財產(chǎn)稅為主體稅種是共同點。但目前我國財產(chǎn)稅系尚未形成完備的體系，遺產(chǎn)稅等重要稅種尚在研究之中，雖然財產(chǎn)稅稅種較多，但稅額較小，遠不足以保證地方支出需要。
　　財政分權理論認為，地方各級政府能靈活獨立地決定該級政府預算，是發(fā)揮地方政府職能的保證，而預算自主權則需要稅收自治權來保證。但我國分稅制改革避開了這一敏感話題，只單純考慮稅收收入的劃分。我國稅制微調(diào)政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只在個別稅種或稅目上具有有限的稅額及稅率的決定權，只有某些地方稅的稅收行政法規(guī)的部分制定權。為了促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。
　　可以說，我國當下的財稅體制改革，無法真正實現(xiàn)財政分權意義上的分稅制�！笆�二五”期間，我國將大力推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，這對各級政府的財政收入會造成一定沖擊。從地方層面入手優(yōu)化稅收配置，繼續(xù)推進分稅制改革，對全國財政收入安全和經(jīng)濟平衡增長具有重要意義。筆者為此提出如下設想。
　　首先，建立“分稅”與“分成”并存體制。在中央、省、市之間實行規(guī)范的“分稅制”財政體制，盡可能按稅種屬性和屬地原則劃分各級收入，而在市與縣之間實行“分成制”，通過市與縣、鄉(xiāng)財力的整合，達到共擔風險、水漲船高。
　　其次，調(diào)整政府間的收入分配結(jié)構(gòu)。通過調(diào)整稅種分享方式和分享比例，進一步增加地方政府分享的收入和分配的財力規(guī)模，逐步提高地方政府在政府總收入中的比重，尋求省級集中財力的最優(yōu)規(guī)模。
　　再次，逐步完善地方政府稅收體系。在可見的將來，增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等無疑還應繼續(xù)作為地方主體稅種，另外考慮完善現(xiàn)有稅種，改革財產(chǎn)稅體系，逐步建立個人所得稅分類與綜合相結(jié)合的混合所得稅制，加快推進增值稅擴圍的改革。
　　最后，實現(xiàn)稅收管理權限的分割。鑒于權力與責任共生并存，有必要給予地方一定的稅收管理權，這不僅不會造成地方濫用稅權，相反可增加地方政府依法運用權力的壓力和動力，既能提高稅收體制的運行效率，也能減少來自基層政府行為不當?shù)臎_擊，實際上是對地方政府的一種約束和保護。