溫家寶總理在2月15日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，明確提到今年會(huì)制定出臺(tái)農(nóng)村集體土地征收條例，引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。
　　目前，集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴(yán)重。根據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)，占社會(huì)上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因?yàn)檎鞯夭疬w引發(fā)的糾紛在400萬件左右。
　　而與此同時(shí)，隨著城市化建設(shè)的進(jìn)展，土地征收的數(shù)量卻有增無減，2005年征收土地面積445.4萬畝，2010年就增加到688.9萬畝，年均增幅超過9%。保持18億畝耕地紅線的任務(wù)越來越艱巨。這樣，通過制定征收條例，理清權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范征收程序，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和農(nóng)民、城市和鄉(xiāng)村、集體和個(gè)人之間的利益協(xié)調(diào)，提升耕地的保護(hù)水平，就變得迫在眉睫。
　　農(nóng)村土地的征收，其制度構(gòu)成，至少包括四個(gè)方面：征收什么？為何征收？如何征收？如何補(bǔ)償？其中，“征收什么”又是后三個(gè)問題的基礎(chǔ)，征收的是所有權(quán)還是使用權(quán)，直接決定了不同的征收理由和程序，也決定了補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)和分配。因此，征收什么，就成為集體土地征收制度改革的牛鼻子，也成了征收條例制定的首要之問。
　　根據(jù)法律規(guī)定和實(shí)踐，在“征收什么”方面，有三種模式：
　　其一、僅征收集體土地所有權(quán)。相應(yīng)的，土地補(bǔ)償被賦予集體，由鄉(xiāng)、村干部具體分配。這是目前常見的征收模式。
　　其二、同時(shí)征收土地所有權(quán)和土地使用權(quán)（含承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)，下同），對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)分別估價(jià)，分別補(bǔ)償，土地使用權(quán)的價(jià)值補(bǔ)償給具體的權(quán)利人，所有權(quán)作為使用權(quán)消滅后的剩余價(jià)值補(bǔ)償給集體。例如有的省份規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)中直接補(bǔ)償給被征地農(nóng)戶的部分不能低于80%，由農(nóng)戶自主安排使用。這也就意味著，使用權(quán)的價(jià)值占到了土地價(jià)值的80%，所有權(quán)的剩余價(jià)值不超過20%。
　　其三、僅征收使用權(quán)，保留集體土地所有權(quán)不變。就是國(guó)家僅征收農(nóng)民土地使用權(quán)，并對(duì)使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)將補(bǔ)償作為社保資金為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民建立社保賬戶，而集體土地所有權(quán)則保持不變。
　　筆者認(rèn)為，上述第三種模式值得關(guān)注，理由如下：
　　一、有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。在保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益方面，第一種模式是最不利的。由于鄉(xiāng)、村干部在此種模式下具有支配地位，農(nóng)民只是權(quán)益分配鏈的末梢，土地補(bǔ)償很大部分被集體干部乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以集體名義截留，農(nóng)民個(gè)人分配所占的比例很小。學(xué)者的調(diào)研早就指出，如果土地出讓成本價(jià)為100%，則農(nóng)民只得5%～10%，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織得25%～30%，60%～70%為縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))各級(jí)地方政府所得。第二種模式和第一種相比，固然農(nóng)民分享了土地補(bǔ)償費(fèi)的80%，但為什么要扣除20%卻無法令人信服。如果被征地農(nóng)民沒有被集體安置或者重新分配土地，其土地被征收，已經(jīng)遭受了損失，為什么還要再額外扣除20%留給集體？反之，如果被征地農(nóng)民重新從集體獲得了土地，那么，他又憑什么得到80%的土地補(bǔ)償費(fèi)？這很容易引起農(nóng)民的不滿。而如果征收的是使用權(quán)，不涉及土地所有權(quán)的估值，也不涉及其他人的利益分配，法律關(guān)系就會(huì)簡(jiǎn)單得多，也就少了很多矛盾。更重要的是，征收土地使用權(quán)，補(bǔ)償?shù)绞褂脵?quán)人，土地補(bǔ)償?shù)母鞣N截留和中間環(huán)節(jié)不復(fù)存在，農(nóng)民的利益獲得了極大的保障，也減少了干群糾紛，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。
　　二、有利于保障集體的維續(xù)和發(fā)展。集體土地所有權(quán)的存在，是集體維續(xù)的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。集體土地被征收，也就意味著農(nóng)民集體的解體，農(nóng)民變成了市民。相反，如果僅征收土地使用權(quán)，集體繼續(xù)保留土地所有權(quán)，在使用權(quán)消滅后集體可以重新為使用權(quán)續(xù)期或者設(shè)定新的土地使用權(quán)，集體就有了穩(wěn)定的收入來源。而且，對(duì)于那些尚未存在土地使用權(quán)的集體土地，則只能由土地需用人向集體購(gòu)買，集體就可以通過出讓土地使用權(quán)，獲取土地出讓金，提高自己的籌資能力。相反，在征收所有權(quán)，而所有權(quán)又不能交易的情況下，集體盡管擁有所有權(quán)，卻既不能轉(zhuǎn)讓，又無法抵押，其實(shí)現(xiàn)價(jià)值的唯一合法方式就是等待被征收，然后按照國(guó)家的定價(jià)被補(bǔ)償。
　　三、有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家和集體的同地同權(quán)和城鄉(xiāng)融合，改變目前土地雙軌制的局面。
　　在我國(guó)，土地所有權(quán)不得交易。通過土地使用權(quán)出讓制度，國(guó)有土地建立了以使用權(quán)為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，而集體土地使用權(quán)的出讓卻一直被局限在集體成員內(nèi)部。對(duì)外則不但禁止出讓，而且已經(jīng)出讓給成員的使用權(quán)也禁止轉(zhuǎn)讓。一方面，集體土地所有權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的路徑被堵死，另一方面，又把所有權(quán)當(dāng)作財(cái)產(chǎn)來征收，導(dǎo)致使用權(quán)無法彰顯。既無所有權(quán)之力，又無使用權(quán)之利。而一旦僅僅征收使用權(quán)，集體土地所有權(quán)就變得和國(guó)家土地所有權(quán)一樣，雖不得交易，但可以通過出讓使用權(quán)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。而集體土地使用權(quán)也和國(guó)有土地使用權(quán)一樣，進(jìn)入到市場(chǎng)交易，成為基礎(chǔ)性財(cái)產(chǎn)權(quán)。這樣，就無論在所有權(quán)還是在使用權(quán)層次上，都實(shí)現(xiàn)了同地同權(quán)。實(shí)際上，2008年中共中央《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就明確規(guī)定：逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。但問題在于，要想集體可以對(duì)外出讓土地使用權(quán)，就必須掐斷征收集體土地所有權(quán)的路徑，同時(shí)允許集體出讓土地使用權(quán)和允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。這樣，就足以恢復(fù)土地所有權(quán)公共權(quán)力的本質(zhì)，無論是國(guó)家所有權(quán)還是集體所有權(quán)；同時(shí)，也確立了統(tǒng)一的使用權(quán)的基礎(chǔ)地位，而不必區(qū)分國(guó)有土地的使用權(quán)還是集體土地的使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)了同權(quán)同利，城鄉(xiāng)融合。
　　四、有利于保護(hù)耕地。
　　保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策，但實(shí)際上，地方政府的違法征收是導(dǎo)致耕地減少的主要原因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，國(guó)家和省級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目違法用地33.04萬畝，其中耕地15.02萬畝，分別占全國(guó)違法用地面積和違法占用耕地面積的46.27%和56.89%。而之所以征收無法遏制，耕地濫占不止，就因?yàn)樵诂F(xiàn)有土地雙軌制下，國(guó)家通過征收土地所有權(quán)和禁止集體出讓土地使用權(quán)，壟斷了土地使用權(quán)出讓市場(chǎng)，獲得了超額利潤(rùn)。這導(dǎo)致地方政府有動(dòng)力多征地。
　　而集體土地所有權(quán)的征收，也賦予了鄉(xiāng)、村干部對(duì)土地補(bǔ)償金以集體名義進(jìn)行截留分配的權(quán)力，從而有激勵(lì)去配合征地。一旦征收被限于使用權(quán)，政府將不得不和眾多的使用權(quán)人一一談判，而鄉(xiāng)村干部“崽賣爺田不心疼”的狀況也將不復(fù)存在。使用權(quán)人對(duì)自身財(cái)產(chǎn)的關(guān)注，將極大地減少征地的發(fā)生，從而保護(hù)耕地。
　　五、有利于補(bǔ)償?shù)墓�平。之所以征收土地所有�?quán)，無法獲得公平補(bǔ)償，是因?yàn)橥恋厮�有�?quán)不得交易，無法形成市場(chǎng)價(jià)格，補(bǔ)償只能按照國(guó)家的人為定價(jià)即原有用途產(chǎn)值的若干年倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低，土地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)額就遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格。而一旦僅僅征收土地使用權(quán)，由于土地使用權(quán)是允許交易的，承包權(quán)法律明定了允許交易，而宅基地使用權(quán)，雖然不可交易，但房屋的存在和交易使得土地使用權(quán)的價(jià)值也同樣得以顯現(xiàn)，這樣，就形成了一個(gè)市場(chǎng)價(jià)格作為補(bǔ)償?shù)膮⒄�，征地補(bǔ)償?shù)臄?shù)額將大幅提高。
　　六、有利于減少征收。憲法和法律雖然規(guī)定了公共利益是征收的條件，但實(shí)際上，如果國(guó)家繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)土地所有權(quán)的征收和對(duì)使用權(quán)出讓的壟斷，公共利益這一條件就根本無法實(shí)行。相反，所有的集體土地，其建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)定均需遵守國(guó)家征收后再競(jìng)價(jià)出讓的程序，這就意味著，土地需用人只要利用集體土地從事建設(shè)，就必須征收，征收因此成了集體土地使用權(quán)化的程序，而不僅僅是滿足公共利益的需要。但一旦征收的是使用權(quán)，由于土地需用人不但可以向農(nóng)民個(gè)人直接購(gòu)買土地使用權(quán)，而且，也可以直接向集體購(gòu)買土地使用權(quán)，其征收的發(fā)生將局限于無法達(dá)成交易，而公共利益又有需要的情形，從而大大限縮了征收的范圍，節(jié)省了行政成本，大量因征地引發(fā)的糾紛和矛盾也就因此化解。
　　七、不征收土地所有權(quán)，僅僅征收土地使用權(quán)，符合法律的規(guī)定�！稇椃ā泛汀段餀�(quán)法》所規(guī)定的征收客體，并沒有明確為土地所有權(quán)，而是“土地”和“不動(dòng)產(chǎn)”。在法律上，不動(dòng)產(chǎn)既包括所有權(quán)，也包括使用權(quán)。其次，征收的本質(zhì)是強(qiáng)制購(gòu)買。我國(guó)是公有制國(guó)家，《憲法》規(guī)定，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地（所有權(quán)）。政府應(yīng)該率先守法，能夠強(qiáng)制購(gòu)買的也就只剩下土地使用權(quán)。
　　總之，制定集體土地征收條例，不是要把目前的不合理機(jī)制合法化，而是以此為契機(jī)，理清矛盾癥結(jié)，通過征收及其補(bǔ)償，推動(dòng)土地權(quán)利的建設(shè)。無疑，恢復(fù)土地所有權(quán)的公權(quán)力本色，將征收的客體局限于土地使用權(quán)，乃是這一改革的重要途徑。