摘要
◆資源、能源方面的相關(guān)改革是我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要，如不能盡快化解已積累多年的矛盾，革除由基礎(chǔ)產(chǎn)品領(lǐng)域引發(fā)并傳導(dǎo)到全部產(chǎn)業(yè)鏈的粗放、高耗、扭曲、尋租弊端，那么優(yōu)化結(jié)構(gòu)、走向集約、節(jié)能降耗、清廉高效的科學(xué)發(fā)展將成為一句空話。
◆回顧電力改革這十年，從多年來我國“煤電價格長期不能理順”的矛盾積累和“煤運亂象”，到2011年電廠“集體靜坐”形成的“電荒”壓力，到社會各方越來越關(guān)注的“反壟斷”問題，等等，都與此有關(guān)。
◆電力改革牽一發(fā)動全身，是在我國占全部能源供應(yīng)3/4左右的領(lǐng)域里改變資源配置機(jī)制，會聯(lián)動全部產(chǎn)業(yè)鏈和居民生活以及財政體制；可以說，電力改革是我國現(xiàn)階段改革必須強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計、配套周密實施的一個縮影：前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是“硬骨頭”，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應(yīng)財政體制改革，要涉及所有相關(guān)改革方案的整體配套設(shè)計。
今年溫家寶總理的政府工作報告提到了多項改革任務(wù)，其中涉及資源稅改革，也涉及電力改革，兩會期間，政協(xié)經(jīng)濟(jì)界的討論中對此有熱議。
繼原油、天然氣之后，我國資源稅改革需進(jìn)一步擴(kuò)大品種覆蓋面，關(guān)鍵是如何擴(kuò)大到煤。煤是我國最主要的能源，由煤到電，堪稱國民經(jīng)濟(jì)的命脈。把煤炭及其他金屬礦、非金屬礦的全面資源稅改革推出，是一場改革硬仗。這一改革可期待的正面效應(yīng)有三方面：一是形成長期、可持續(xù)的節(jié)能降耗經(jīng)濟(jì)杠桿和建設(shè)“兩型社會”合理的“內(nèi)生性”制度安排；二是與市場機(jī)制配合構(gòu)建“淘汰過剩、落后產(chǎn)能”加快企業(yè)升級換代和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的科學(xué)發(fā)展機(jī)制；三是為資源富集區(qū)域的地方稅體系提供支柱財源，進(jìn)而推進(jìn)省以下分稅制的貫徹落實，消解“基層困難”、“土地財政”等問題，促進(jìn)國家長治久安。它必然觸動行業(yè)利益，特別是壟斷行業(yè)及其派生利益群體的既得利益，其在直觀形式上，是要觸動煤電比價關(guān)系和電價形成機(jī)制。那么，電力部門應(yīng)當(dāng)如何配套地作出改革？
回顧2002年起步的我國電力改革，今年兩會期間，來自電力部門的政協(xié)委員感慨良多：十年下來，年年提起，此項改革卻“半步未動”。當(dāng)年接受“廠網(wǎng)分開”概念，原電力部門拆分為兩個網(wǎng)加五大公司，但邏輯上與之緊密相聯(lián)的“競價入網(wǎng)”機(jī)制和電力市場建設(shè)，卻始終不見蹤影，結(jié)果是拆分后，大樓蓋了許多，干部提拔了許多，全行業(yè)固定成本明顯上升，實效倒更差了。
這樣的感慨馬上引起眾多與會者的共鳴——從多年來我國“煤電價格長期不能理順”的矛盾積累和“煤運亂象”，到2011年電廠“集體靜坐”形成的“電荒”壓力，到社會各方越來越關(guān)注的“反壟斷”問題，等等，都與此有關(guān)。有人說，似乎電力領(lǐng)域“看不見的手”越來越看不見了，“看得見的手”則不但看得見，而且還越管越起勁，干起微觀干預(yù)來“自信滿滿”，卻紊亂局面愈演愈烈。
在我看來，其實電力改革的思路是清楚的，可把已討論的方案設(shè)計問題概括為電力體制改革和電價改革兩個組成部分。前者需使電網(wǎng)回歸自然壟斷，合法合規(guī)公開透明，實施特許權(quán)管理，不能允許其再參與市場，從而讓公平的“競價入網(wǎng)”機(jī)制形成市場力量主導(dǎo)的選擇性進(jìn)而使供電主體優(yōu)勝劣汰；后者需使電力產(chǎn)品回歸商品屬性，真正反映電力能源的稀缺性、供需關(guān)系和成本構(gòu)成。這樣方可優(yōu)化資源配置與產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級可持續(xù)發(fā)展。
因此，電力體制改革至少包括三個方面：其一，“廠網(wǎng)分開”必須推進(jìn)到實質(zhì)性的“競價入網(wǎng)”改革；其二，在火電競價入網(wǎng)的同時，必須理清“自然壟斷”的電網(wǎng)的獨特管理機(jī)制及其與前、后端的關(guān)系（前端發(fā)電、后端“零售服務(wù)”均應(yīng)引入競爭機(jī)制）；其三，非火電（水電、核電、風(fēng)電、太陽能電等）競價入網(wǎng)所需配套的政策安排必須清晰、可操作，特別是風(fēng)電、太陽能電等可再生能源的財政補(bǔ)貼，需合理、透明地在“競價”環(huán)節(jié)附加上去，對所有具備資質(zhì)的企業(yè)主體一視同仁，同樣是競爭機(jī)制，優(yōu)勝劣汰。
進(jìn)而，電價的行政審批管理必須配套地改。三大類別用電（工業(yè)、商業(yè)、民用）價格可仍有區(qū)分、各有彈性（民用電最為特殊），但總體上的價格形成機(jī)制要顯著強(qiáng)化市場導(dǎo)向，打造與市場經(jīng)濟(jì)的合理配套。這里的一個關(guān)鍵點是：企業(yè)、居民的用電價格上升怎么辦？首先，這正是理順比價關(guān)系發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用的體現(xiàn)，使電力能源合乎邏輯地顯得更“金貴”，從而以經(jīng)濟(jì)壓力內(nèi)生地激勵企業(yè)、居民節(jié)約用電，促使各相關(guān)主體千方百計開發(fā)節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀。其次，對此政府必須做好兩件事：一是掌握好改革力度，漸進(jìn)中使多數(shù)企業(yè)經(jīng)過努力可以繼續(xù)發(fā)展，少數(shù)企業(yè)不得不接受兼并重組安排或破產(chǎn)出局，這便是淘汰了所謂“落后產(chǎn)能”和“過剩產(chǎn)能”（同時，依靠社保體系安排富余人員我國已有較充分的制度安排）；二是在民用電價有所上升時，適時適度提高低保標(biāo)準(zhǔn)，使低收入階層居民的實際生活水平不下降，而中等收入階層以上的社會成員消化電價上升壓力，調(diào)整消費習(xí)慣，趨向于更加節(jié)電的低碳化生活。
此外，還要具體考慮與此項改革方案設(shè)計有關(guān)的幾個要點：
第一，在信息、技術(shù)引導(dǎo)方面，需對企業(yè)和民眾宣傳、普及節(jié)電知識，推廣節(jié)電器件；電力所入的網(wǎng)，必須具有智能電網(wǎng)特點，以便收納穩(wěn)定性比火電明顯不足的太陽能電、風(fēng)電等（我國這方面不存在技術(shù)硬障礙）。
第二，改革啟動的時機(jī)必須掌握好（近期我國有CP1企穩(wěn)回落的時間窗口，十分值得珍惜）。
第三，對壟斷行業(yè)的薪酬制度與資產(chǎn)收益上繳制度，也要實施配套改革加以優(yōu)化（社會各界已關(guān)注久矣）。
從電力改革可以看到全局：一是這項改革確實牽一發(fā)動全身，是在我國占全部能源供應(yīng)3/4左右的領(lǐng)域里改變資源配置機(jī)制，會聯(lián)動全部產(chǎn)業(yè)鏈和居民生活以及財政體制；二是這項改革是我國現(xiàn)階段改革必須強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計、配套周密實施的一個縮影：前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是“硬骨頭”，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應(yīng)財政體制改革，要涉及所有相關(guān)改革方案的整體配套設(shè)計。
由此展開，還要把握好資源稅改革的財政、行政等體制配套，涉及以下方面：一是結(jié)構(gòu)性減稅與結(jié)構(gòu)性增稅的通盤設(shè)計、漸進(jìn)把握；二是稅與非稅收入的通盤考慮、具體設(shè)計：對探礦權(quán)、采礦權(quán)、安全生產(chǎn)基金、環(huán)境修復(fù)基金、“可持續(xù)發(fā)展基金”等，要一并優(yōu)化、整合處理（如何“提高回采率”，僅靠“資源稅從價”機(jī)制還不行）；三是財政體制扁平化與地方稅體系打造的通盤呼應(yīng)、逐步推進(jìn)需抓住不放；四是同時考慮中央、地方共享稅的調(diào)整和轉(zhuǎn)移支付制度體系及其管理的優(yōu)化；五是由以上舉措引發(fā)的行政體制、社會管理體制配套改革。
在作上述梳理之后，可知：雖然我國由資源稅改革聯(lián)結(jié)電力改革的方案還要考慮大量的細(xì)節(jié)，但基本思路和要點是清楚的。這一組改革事項是我國新階段勢在必行的新一輪“價稅財連動”改革（即基礎(chǔ)產(chǎn)品價格關(guān)系與形成機(jī)制、稅制、財稅體制三方配套改革）的重要組成部分。人們可能會問：為什么多年來這方面的改革不得進(jìn)展？雖聽起來眾說紛紜，但簡言之，一是改革進(jìn)入深水區(qū)后的既得利益阻礙，二是改革方案設(shè)計必須落到可操作層面而并未到位——這就需要我們正視阻力，強(qiáng)調(diào)黨的歷次文件和本次政府工作報告所表明的改革思維：以更大的決心和勇氣，化解既得利益障礙，實質(zhì)性地推進(jìn)改革。顯然，資源、能源方面的相關(guān)改革是我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要，如不能盡快化解已積累多年的矛盾，革除由基礎(chǔ)產(chǎn)品領(lǐng)域引發(fā)并傳導(dǎo)到全部產(chǎn)業(yè)鏈的粗放、高耗、扭曲、尋租弊端，那么優(yōu)化結(jié)構(gòu)、走向集約、節(jié)能降耗、清廉高效的科學(xué)發(fā)展將成為一句空話。一言以蔽之：加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，需要我們胸懷全局強(qiáng)化頂層設(shè)計，在資源稅改革、電力改革等重大事項上，銳意進(jìn)取，周密設(shè)計，推進(jìn)配套改革，履行面向現(xiàn)代化、面向民生需要、面向未來的“歷史擔(dān)當(dāng)”。