最近一年來，“頂層設(shè)計(jì)”一詞突然流行起來。經(jīng)濟(jì)學(xué)家說，經(jīng)濟(jì)體制改革需要頂層設(shè)計(jì)；法學(xué)家說，司法體制改革需要頂層設(shè)計(jì)；政治學(xué)家說，政治體制改革需要頂層設(shè)計(jì)；社會賢達(dá)也說，慈善公益制度建設(shè)需要頂層設(shè)計(jì)。
　　“頂層設(shè)計(jì)”一詞似乎是針對“摸著石頭過河”的變革模式。其論說如下：過去三十多年的中國改革是采用“摸著石頭過河”的模式。而今天，改革已到了深水區(qū)，摸不著“石頭”了。恰恰是在這個(gè)時(shí)候，需要進(jìn)行攻堅(jiān)。這就需要自上而下的頂層設(shè)計(jì)。所謂頂層設(shè)計(jì)，就是頂層對于存在的問題進(jìn)行全盤思考，制定一個(gè)全面的改革方案，從而一舉解決最深層次的制度問題。
　　從任何角度看，頂層設(shè)計(jì)都是成本最低、效率最高的變革、轉(zhuǎn)型之路。不過，關(guān)于頂層設(shè)計(jì)的全部討論似乎都沒有觸及兩個(gè)根本性問題：第一，頂層設(shè)計(jì)的意愿從何而來？第二，頂層設(shè)計(jì)的方案從何而來？即便有方案，如何確保這個(gè)方案之正義、合理？
　　任何人，只要有一點(diǎn)歷史知識，恐怕都不會把制度變革之希望，完全寄托于頂層設(shè)計(jì)。不必扯得太遠(yuǎn)，中國過去三十年的變化就表明：唯一可能并且理性的變革之道，乃是下、中、上互動。
　　二十世紀(jì)中期，中國人固有的產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)濟(jì)組織方式、法律，乃至于生活方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣�有制、集體經(jīng)營、國家經(jīng)營、單位制度等等。但從一開始，民眾就對公有制、集體經(jīng)營、國家經(jīng)營、單位制度采取變革態(tài)度，并且越來越強(qiáng)。
　　正是民眾的這種自發(fā)性努力構(gòu)成了制度變遷的根本動力，也即，民眾提供了制度變遷的意愿。而且，民眾也提供了制度變遷的方案。農(nóng)民基于其記憶，自發(fā)地回歸傳統(tǒng)，要求家庭擁有土地、家庭經(jīng)營。這不是弗里德曼、哈耶克，也不是周其仁等人告訴農(nóng)民的，而是兩千年的中國傳統(tǒng)。
　　可以說，中國三十多年的改革，更多的是民眾自發(fā)回歸傳統(tǒng)。不光在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，所有領(lǐng)域均如此。哪怕是全球化時(shí)代的對外開放，在中國也決不是新事情。上世紀(jì)80年代沿海農(nóng)民的大規(guī)模走私，盡管非法，但仍然是對外開放的驅(qū)動力量，他們的走私就是其先輩操持的海外貿(mào)易傳統(tǒng)之回歸�？傊�，過去三十多年變革的驅(qū)動力量來自底層。
　　當(dāng)然，由此只是形成了一些非正式制度，它們都是非法的。借助于中層和上層的努力，這些制度才完成了正式化的程序。上層的含義不用解釋。中層主要指那些關(guān)心制度變遷的知識群體，在上世紀(jì)80年代，他們十分活躍，比如“農(nóng)村發(fā)展組”（編者注：即“中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組”，80年代初由王耕今、楊勛等等學(xué)者自發(fā)組建，得到了國家農(nóng)委副主任杜潤生的支持，其主要成員較早從正面論述了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，有大約200余位大學(xué)生、研究生曾參與“農(nóng)村發(fā)展組”的相關(guān)調(diào)研，其成員還包括王小強(qiáng)、周其仁、張木生、陳錫文等），以及后來由此形成的“三所一會”（編者注：即中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究所、隸屬于國務(wù)院農(nóng)村發(fā)展研究中心的發(fā)展研究所、中信國際所以及北京青年經(jīng)濟(jì)學(xué)會，其中前兩個(gè)機(jī)構(gòu)的成員主要來自“農(nóng)村發(fā)展組”），諸如此類。他們的功能是溝通上下：他們向上層論證了舊制度之不合理，又發(fā)現(xiàn)、總結(jié)了民眾自發(fā)創(chuàng)造——其實(shí)是部分回歸——的制度，并用種種理論，包括他們剛剛掌握的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論論證了這種制度之合理。由此，上層承認(rèn)了民眾制度創(chuàng)新之合法性，啟動立法程序，將其變成政策或法律。城市變革同樣如此。按照這樣的模式，一項(xiàng)又一項(xiàng)較為合理的制度被創(chuàng)造、發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)。人們用“改革”一詞來形容這個(gè)過程，其實(shí)不足以涵蓋其內(nèi)容。
　　下、中、上互動，這就是上世紀(jì)八十年代制度良性變革之最重要經(jīng)驗(yàn)。底層民眾為追求幸福而大膽突破舊制度的勇氣，中層知識精英在現(xiàn)實(shí)與理論之間往復(fù)的理性，高層在經(jīng)歷了“文革”等挫折之后而具有的政治上的明智，三方互動，同時(shí)解決了變革的意愿與知識難題。
　　尤其重要的是解決了知識難題。并不是一切變化都是良性的，而變革是否可取，取決于變革方案之合理性、正義性。然則，這又從何而來？很簡單：誰掌握決策權(quán)，方案就會對誰有利。制度變革其實(shí)是權(quán)利和利益分配格局的調(diào)整。下、中、上互動的制度變革模式也就意味著，下、中、上分享了決策權(quán)。這樣，權(quán)利、權(quán)力和利益之再分配大體上能在下、中、上之間保持平衡。全社會貧富差距之所以在上世紀(jì)80年代中期幾年異乎尋常地縮小，重要的原因在于，農(nóng)村制度變革的方案是由收入最低的農(nóng)民自發(fā)提出的，農(nóng)民當(dāng)然可以從中獲益。
　　上世紀(jì)90年代之后，若干領(lǐng)域同樣發(fā)生了良性制度變遷，也是這種下、中、上互動模式。與此同時(shí)，有些領(lǐng)域也發(fā)生諸多制度變遷，也曾被冠以改革之名，但很難說它們是良性的制度變遷。對這方面的問題，學(xué)者、輿論已有很多議論。略微檢視這些所謂改革的過程，就會發(fā)現(xiàn)，它們倒經(jīng)常出自政府相關(guān)主管部門、監(jiān)管部門的頂層設(shè)計(jì)。而這樣的頂層設(shè)計(jì)往往導(dǎo)致權(quán)利、權(quán)力和利益之再分配的失衡。更具體地說，它經(jīng)常傾向于逆向再分配：強(qiáng)者所得更多，底層所得更少。
　　三十多年歷史已經(jīng)證明：正義而合理的制度變革模式，就是下、中、上保持良性互動：普通民眾追求自己的權(quán)利和利益，知識精英居間觀察、思考并通過公共辯論提出方案，上層積極回應(yīng)民眾訴求。底層過激變革要求固然可怕，沒有底層參與的頂層設(shè)計(jì)也不可欲。
　　這一命題適用于任何時(shí)期：“摸著石頭過河”時(shí)期本來就是如此；人們所說的“改革攻堅(jiān)”階段，也只能如此。事實(shí)上，改革到了“攻堅(jiān)階段”的事實(shí)判斷，與“頂層設(shè)計(jì)”的希望之間，在邏輯上是難以兼容的。
　　當(dāng)下中國社會之最迫切需要的，乃是重建下、中、上互動的制度變革決策機(jī)制。上世紀(jì)90年代以來的一些改革之所以出現(xiàn)種種問題，根源就在于下、中、上之?dāng)嗔�，三者互動機(jī)制的大大弱化甚至消失。由此，民眾所進(jìn)行的大量制度創(chuàng)新就無法被正式化，這造成了巨大的社會治理資源浪費(fèi)。
　　實(shí)行土地、城市化等領(lǐng)域的制度變革，不需要什么頂層設(shè)計(jì)，只需要知識精英承擔(dān)起自己的社會、政治責(zé)任，發(fā)現(xiàn)、支持民眾的制度創(chuàng)新；只需要頂層承認(rèn)民眾制度創(chuàng)新之合法性。
　　于是，我們不能不回頭追問：上世紀(jì)80年代，為什么能在三者之間形成良性互動？略加考察，也許不能不說，當(dāng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)、社會等各領(lǐng)域的舊制度實(shí)在無法維持，而遭到嚴(yán)重剝奪的城鄉(xiāng)底層民眾的制度創(chuàng)新實(shí)在勢不可擋。這兩個(gè)基本社會事實(shí)逼出了知識精英的責(zé)任感和頂層的明智。
　　今日之良性制度變革，似不必完全被動等待這兩個(gè)社會事實(shí)之形成。另有一種可能性，那就是官、學(xué)、商精英群體略微形成某種“君子”角色意識之自覺。也即，不是完全“喻于利”，而是略微地“喻于義”，對普通民眾的處境有“不忍人之心”。這樣的知識群體就有可能以同情的理解心態(tài)面對民眾的制度創(chuàng)新，這樣的官員群體也就有可能承認(rèn)民眾制度創(chuàng)新之合法性。由此形成良性制度變遷之路，或許可讓中國稍微從容地通往一個(gè)優(yōu)良治理秩序。