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圖為3月31日，江西九江的市民在“地球一小時(shí)”活動(dòng)展板上簽名。新華社發(fā)(胡國(guó)林/攝) |
近年來(lái)，氣候變化及溫室氣體排放引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。去年底，德班世界氣候大會(huì)上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體在溫室氣體排放等方面劍拔弩張的畫面還歷歷在目。如何既維護(hù)本國(guó)發(fā)展權(quán)利，又維持全球氣候可持續(xù)發(fā)展成為擺在各國(guó)政府面前的一道難題。而對(duì)氣候變化立法不失為其中的一項(xiàng)重要措施。目前，全世界共有16個(gè)國(guó)家和地區(qū)針對(duì)氣候變化進(jìn)行立法，其中有5個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行專門立法。中國(guó)作為世界最大的發(fā)展中國(guó)家，在氣候變化立法方面也不斷做出各種努力。
日前，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所在北京發(fā)布了他們的研究成果《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》(社科院項(xiàng)目組征求意見稿)。該意見稿就如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，如何征收碳稅和進(jìn)行碳交易，以及應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易戰(zhàn)和氣候談判的壓力等方面提出了許多新的思路�！督�(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者就以上社會(huì)廣泛關(guān)注的問題采訪了該項(xiàng)目組的首席研究專家、首都首屆十大杰出青年法學(xué)家、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授常紀(jì)文。
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氣候變化應(yīng)對(duì)立法是大勢(shì)所趨 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：我們知道作為世界最大的新興經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)在溫室氣體排放領(lǐng)域的一舉一動(dòng)都會(huì)引起國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。請(qǐng)您首先談?wù)勥@部意見稿的出臺(tái)與我國(guó)政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的努力有哪些關(guān)系？其立法的必要性體現(xiàn)在哪里？
常紀(jì)文：中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是溫室氣體排放最大的發(fā)展中國(guó)家。它和世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家美國(guó)一樣，溫室氣體的排放控制勢(shì)必為各國(guó)所共同關(guān)注。中國(guó)的排放控制政策，在全球氣候總體持續(xù)暖化的今天，應(yīng)當(dāng)是制度化和一貫的。因此，在法治的年代，必須加強(qiáng)法律和制度建設(shè)，予以規(guī)范化解決。
氣候變化應(yīng)對(duì)既是中國(guó)的挑戰(zhàn)，也是中國(guó)的發(fā)展機(jī)遇。如果立法借鑒其他國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的經(jīng)驗(yàn)，將為中國(guó)克服挑戰(zhàn)，把握機(jī)遇，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，提供良好的契機(jī)。國(guó)務(wù)院2007年頒布了《氣候變化應(yīng)對(duì)國(guó)家方案》，國(guó)家“十二五”規(guī)劃設(shè)置了氣候變化應(yīng)對(duì)的這些篇章，有關(guān)部門和省級(jí)政府也發(fā)布了應(yīng)對(duì)氣候變化的計(jì)劃，但是這些部署沒有上升到法律的層面，缺乏制度性、程序性和長(zhǎng)期規(guī)范性，因此需要做進(jìn)一步的工作，把這些部署納入法律調(diào)整的范圍。
中國(guó)制定氣候變化的法律或者法律文件，將為提升中國(guó)的國(guó)際形象，促進(jìn)中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減少能源消耗，起非常重要的作用。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2008年8月頒布了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》。按照中國(guó)的立法慣例，該決議具有臨時(shí)性，等條件成熟后，后續(xù)應(yīng)當(dāng)有正式的立法跟進(jìn)，對(duì)該決議的精神予以落實(shí)和發(fā)展。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：目前，中國(guó)已有一些與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的法律，如《大氣污染防治法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《森林法》等，那么，我國(guó)為什么還要制定這樣一部《氣候變化應(yīng)對(duì)法》？您認(rèn)為，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》與上述法律之間有哪些區(qū)別和聯(lián)系？
常紀(jì)文：目前，《大氣污染防治法》正在修訂，由于氧化亞氮、全氟碳化物、碳黑等溫室氣體也屬于大氣污染物質(zhì)，按照氣候變化與大氣污染防治措施的相關(guān)性和環(huán)境立法的協(xié)調(diào)化要求，其防治或多或少地涉及氣候變化的應(yīng)對(duì)。但是《大氣污染防治法》的立法目的主要為大氣污染防治，因而不可能太多地涉及氣候變化應(yīng)對(duì)的內(nèi)容。同樣地，中國(guó)正在制定的《能源法》以及正在實(shí)施的《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》，雖然與氣候變化應(yīng)對(duì)密切有關(guān)，但也由于立法目的具有局限性，它們關(guān)于氣候變化應(yīng)對(duì)的規(guī)定，也只局限于能源利用、低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，對(duì)于氣候變化的基本原則、政策和適應(yīng)問題，涉及不足。
基于此，各方面目前已經(jīng)形成共識(shí)，即制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，通過(guò)法律明確國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的基本方針、基本原則、基本政策，建立完善的管理體制、法律制度、保障機(jī)制、法律責(zé)任，協(xié)調(diào)《大氣污染防治法》、《能源法》、《節(jié)約能源法》、《可再生能源法》等法律中與氣候變化相關(guān)的規(guī)定，形成相對(duì)完整的氣候變化應(yīng)對(duì)法律規(guī)范體系。
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應(yīng)對(duì)氣候變化須國(guó)內(nèi)努力與國(guó)際合作相結(jié)合 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：我們知道全面、現(xiàn)實(shí)、可操作和前瞻性是對(duì)立法的基本要求。項(xiàng)目組在研究和起草意見稿的過(guò)程中如何兼顧這幾個(gè)方面？
常紀(jì)文：氣候變化應(yīng)對(duì)法不僅要考慮中國(guó)的實(shí)際情況，還要考慮國(guó)際合作的現(xiàn)實(shí)需要，適當(dāng)借鑒國(guó)外成熟的作法。既要保護(hù)國(guó)家利益，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也要促進(jìn)氣候變化國(guó)際合作。
為此，建議稿在研究和起草中，考慮了中國(guó)的溫室氣體排放控制現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)、科技保障水平，響應(yīng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面的立法需求與期望，參考了中國(guó)氣候變化行政監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，結(jié)合了氣候變化應(yīng)對(duì)的“十二五”規(guī)劃措施以及有關(guān)法律法規(guī)的要求，顧及了中國(guó)締結(jié)和參加的國(guó)際條約的要求。
中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化須走國(guó)內(nèi)努力和國(guó)際合作相結(jié)合的路子。但是國(guó)際合作應(yīng)堅(jiān)持一定的原則。我國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，理應(yīng)在堅(jiān)持國(guó)際合作原則的同時(shí)，堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則。堅(jiān)持共同但有區(qū)別責(zé)任的原則是中國(guó)開展國(guó)際合作、履行應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際承諾的前提條件。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：通讀過(guò)這部意見稿后，我們發(fā)現(xiàn)里面涉及了許多社會(huì)廣泛關(guān)注的問題，比如征收碳稅、進(jìn)行碳交易，面對(duì)來(lái)自外部的貿(mào)易保護(hù)主義和氣候談判壓力該如何應(yīng)對(duì)等等。您能詳細(xì)介紹一下都有哪些亮點(diǎn)值得特別關(guān)注。
常紀(jì)文：這個(gè)意見稿一共有十章115條。我認(rèn)為可以總結(jié)出十個(gè)亮點(diǎn)。
總量控制制度、低碳標(biāo)準(zhǔn)和交易制度
建議稿在總則中提出總量控制制度、低碳標(biāo)準(zhǔn)和交易制度，這充分考慮了中國(guó)企業(yè)發(fā)展水平不平衡的實(shí)際情況。其中指出，國(guó)家對(duì)能源開采和利用實(shí)行總量控制制度。國(guó)家建立溫室氣體排放配額交易和企業(yè)內(nèi)部減增掛鉤制度，鼓勵(lì)重點(diǎn)排放單位節(jié)能減排，將節(jié)余的排放配額上市交易。
豁免排放配額
建議稿提出政府責(zé)任制，國(guó)家實(shí)行氣候變化應(yīng)對(duì)目標(biāo)責(zé)任制和考核制度，將區(qū)域減排情況、單位GDP能效作為對(duì)地方人民政府及其主要負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。
豁免排放配額
我們提出豁免排放份額措施，除了屬于大氣污染物質(zhì)的溫室氣體外，國(guó)家對(duì)排放溫室氣體的重點(diǎn)單位經(jīng)核定免費(fèi)給予豁免排放配額�；砻馀漕~的核定應(yīng)當(dāng)參考同行業(yè)的平均排放強(qiáng)度和水平進(jìn)行。獲得豁免排放配額的是排放溫室氣體的重點(diǎn)單位。此類重點(diǎn)單位主要有電廠、化工廠、冶煉廠等等高耗能企業(yè)，這些重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)會(huì)得到一定的豁免排放份額，如果企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)達(dá)標(biāo)，溫室氣體的排放量在正常值之內(nèi)，配額就是免費(fèi)的。反之如果企業(yè)技術(shù)不過(guò)關(guān)，超標(biāo)排放，就要購(gòu)買排放配額。以此鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，減少排放。
銷售環(huán)節(jié)征收碳稅
燃料燃燒是排放溫室氣體的重要來(lái)源，有必要從源頭采取經(jīng)濟(jì)措施加以控制，如何科學(xué)、合理、公平地征收碳稅是一個(gè)難題。對(duì)此，我們建議，國(guó)家對(duì)溫室氣體排放實(shí)行排污收費(fèi)或者征收碳稅制度，凡是購(gòu)買或者消費(fèi)煤炭、石油、天然氣、酒精等燃料或者電力的，都應(yīng)當(dāng)繳納碳稅。碳稅選在銷售環(huán)節(jié)征收，按照每噸燃料和每度電計(jì)征，最終由購(gòu)買或者消費(fèi)承擔(dān)。碳稅征收后繳入氣候變化應(yīng)對(duì)政府基金。水力發(fā)電、核能發(fā)電和其他清潔能源發(fā)電，應(yīng)當(dāng)享受氣候變化應(yīng)對(duì)政府基金的補(bǔ)貼。
重復(fù)拆遷征收能源浪費(fèi)稅
對(duì)于氣候變化的減緩措施，我們提出公共場(chǎng)所夏天降溫調(diào)控的溫度不得低于26度，冬天增溫調(diào)控的溫度不得高于20度�，F(xiàn)在很多城市重復(fù)拆遷造成能源浪費(fèi)，所以我們認(rèn)為，拆除仍然處于使用年限的建筑并在原址新建建筑的，應(yīng)當(dāng)繳納資源和能源浪費(fèi)稅。
區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)助機(jī)制
在自然環(huán)境應(yīng)對(duì)氣候變化方面，我們提出國(guó)家建立氣候變化應(yīng)對(duì)區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)青藏高原等具有特殊氣候保護(hù)意義的地區(qū)開展生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、提高資金補(bǔ)償，針對(duì)因氣候變化受災(zāi)地區(qū)給予資金補(bǔ)助。這樣有利于保護(hù)青藏高原多樣性氣候。我們建議，國(guó)家和地方各級(jí)人民政府設(shè)立氣候變化應(yīng)對(duì)政府基金以及社會(huì)發(fā)起設(shè)立氣候變化應(yīng)對(duì)民間基金。
提出市場(chǎng)準(zhǔn)入制度
建議稿還提出發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，并在北京、天津、上海等城市建立跨省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域交易平臺(tái)。我們提出，新建、改建、擴(kuò)建的重點(diǎn)項(xiàng)目在可行性論證階段，應(yīng)當(dāng)委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)開展溫室氣體減排預(yù)評(píng)估，報(bào)當(dāng)?shù)匕l(fā)展與改革部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門共同審批。未獲審批的，發(fā)展與改革部門不得立項(xiàng)，國(guó)土資源部門不得審批土地，環(huán)保部門不得審批排污指標(biāo)，供水部門不得供水，電力部門不得供電，信貸企業(yè)不得貸款。
對(duì)外反制措施
針對(duì)目前一些國(guó)家對(duì)中國(guó)民航業(yè)、海運(yùn)業(yè)征收碳稅的不合理做法，我們提出了保護(hù)國(guó)家利益的對(duì)外反制措施，指出我國(guó)反對(duì)借應(yīng)對(duì)氣候變化的名義實(shí)施任何形式的貿(mào)易保護(hù)行動(dòng)。其他國(guó)家和國(guó)際組織借氣候變化應(yīng)對(duì)的名義，對(duì)中國(guó)企業(yè)采取單邊稅收措施等貿(mào)易保護(hù)措施，或者對(duì)入境、過(guò)境中國(guó)民航班機(jī)、輪船采取單邊措施征收碳稅或者類似稅費(fèi)的，中國(guó)政府有權(quán)根據(jù)本國(guó)的實(shí)際情況采取反制措施。
信貸支持
在投資與信貸保障方面，我們提出，對(duì)于縣級(jí)以上人民政府在制定和實(shí)施投資計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)將節(jié)能、節(jié)水、減排等項(xiàng)目列為重點(diǎn)投資領(lǐng)域。對(duì)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的節(jié)能、節(jié)水、減排等項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)先貸款等信貸支持，并積極提供配套金融服務(wù)。
雙罰措施
針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法行為，建議稿規(guī)定了行政處分的措施；對(duì)于未完成目標(biāo)考核責(zé)任的地方政府，規(guī)定了對(duì)其主要負(fù)責(zé)人依法予以處分的法律責(zé)任；針對(duì)區(qū)域和企業(yè)集團(tuán)爭(zhēng)先上馬高耗能項(xiàng)目的傾向，設(shè)立了區(qū)域和企業(yè)集團(tuán)限制審批等限制措施，保證區(qū)域和企業(yè)集團(tuán)溫室氣體排放總量得到控制；對(duì)于企事業(yè)單位在接受檢查時(shí)弄虛作假或者拒絕接受檢查，也規(guī)定了具體的行政處罰措施。