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城鎮(zhèn)化中的政策選擇與產(chǎn)業(yè)發(fā)展
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2012-04-16 作者：王大剛 來(lái)源：證券時(shí)報(bào)
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今年溫家寶總理的《政府工作報(bào)告》中提出了加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。2011年末，我國(guó)大陸城鎮(zhèn)人口比重已經(jīng)達(dá)到51.27%并超過(guò)農(nóng)村人口。中國(guó)是近30年來(lái)城鎮(zhèn)化率增速最快的國(guó)家之一。觀察其他國(guó)家已有的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，將為我國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中未來(lái)政策設(shè)計(jì)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供借鑒。
從世界經(jīng)驗(yàn)看，工業(yè)化是帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力，工業(yè)化的推進(jìn)使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)工業(yè)比重上升，農(nóng)業(yè)人口城市聚集。亞當(dāng)·斯密等經(jīng)濟(jì)學(xué)家很早就從分工深化和市場(chǎng)規(guī)模的良性互動(dòng)解釋了經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。歷史上工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率與工業(yè)部門產(chǎn)出規(guī)模正相關(guān)，交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，分工深化不同和生產(chǎn)鏈條延伸造成工農(nóng)業(yè)部門之間發(fā)展速度的差異，工業(yè)化是早期城鎮(zhèn)化的動(dòng)力。
美國(guó)早期的工業(yè)化始于新英格蘭的原因就是由于土地造成的分工差異，但之后的1947年到1987年中西部在全國(guó)制造業(yè)中的比重由30%下降到22.1%。美國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)從聚集到分散的過(guò)程。交通和新技術(shù)尤其是汽車工業(yè)發(fā)展實(shí)際上對(duì)城鎮(zhèn)化的這種轉(zhuǎn)變起到了關(guān)鍵作用。隨著制造業(yè)、服務(wù)業(yè)持續(xù)大規(guī)模地向城市集中，同時(shí)也帶來(lái)了“城市病”問(wèn)題，這種情況下，美國(guó)各級(jí)政府采取了推動(dòng)城市化擴(kuò)散的公共政策，尤其在交通方面由過(guò)去的間接扶持轉(zhuǎn)到大規(guī)模介入，出臺(tái)例如1956年《聯(lián)邦援助公路法》等等法規(guī)措施，到1995年美國(guó)擁有的1300萬(wàn)英里的公路與街道已經(jīng)由高速公路從城市輻射深入了鄉(xiāng)村腹地。盡管1980年代，美國(guó)城市經(jīng)歷了“再城市化”的復(fù)興，但1990年代之后的分散化即所謂的郊區(qū)化或“逆城市化”浪潮勢(shì)不可擋，最終追求達(dá)到城市與郊區(qū)間人口與產(chǎn)業(yè)布局的均衡。美國(guó)這種由聚集到分散的城鎮(zhèn)化過(guò)程映射了其特定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑，從早期的制造業(yè)服務(wù)業(yè)到大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施和交通投資，汽車工業(yè)以及隨著分散帶來(lái)的商區(qū)分散影響的服務(wù)業(yè)例如零售業(yè)等。從早期的工業(yè)化促進(jìn)城鎮(zhèn)化到逐漸發(fā)展后城鎮(zhèn)化的進(jìn)程影響到經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的演變。
如果從人口流動(dòng)特征看城鎮(zhèn)化英國(guó)則更早。英國(guó)18世紀(jì)下半期出現(xiàn)了勞動(dòng)力最大規(guī)模的流動(dòng)，工業(yè)革命后的19世紀(jì)中葉，英國(guó)的農(nóng)業(yè)人口就已經(jīng)降到總?cè)丝诘?5%。英國(guó)城鎮(zhèn)化中最明顯的是通過(guò)法律取消了對(duì)人口流動(dòng)的限制，制約制度因素消除后，大大促進(jìn)了勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和英國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。英國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中早期政府是不作為的自然進(jìn)化過(guò)程，其間出現(xiàn)了大量耕地占用以及嚴(yán)重的城市化病問(wèn)題。
亞洲的日本城鎮(zhèn)化發(fā)展也是工業(yè)化迅速發(fā)展的過(guò)程。明治維新前日本城市的人口不足10%，1955年日本城市人口56.1%超過(guò)農(nóng)村。日本1980年城鎮(zhèn)化率為76.2%。到20世紀(jì)90年代，日本的城鄉(xiāng)差別弱化，2000年日本城鎮(zhèn)化水平達(dá)到78.5%，速度放緩。日本島國(guó)獨(dú)特的地理位置實(shí)質(zhì)上決定了城鎮(zhèn)化的基本特征，城鎮(zhèn)化體現(xiàn)了大都市圈現(xiàn)象，這些不完全是按照日本政策的構(gòu)想形成的，但日本在產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整中也主動(dòng)提出了產(chǎn)業(yè)扶持政策。扶持對(duì)象稱戰(zhàn)略重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，并于20世紀(jì)60年代中期明確提出了理論化、系統(tǒng)化的戰(zhàn)略重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)選擇標(biāo)準(zhǔn)，即“國(guó)際比較需求增長(zhǎng)率標(biāo)準(zhǔn)”和“比較技術(shù)進(jìn)步率標(biāo)”。
韓國(guó)在20世紀(jì)60年代初到80年代末期間是城鎮(zhèn)化發(fā)展最迅速的階段，人口城鎮(zhèn)化水平從1960年的28.3%發(fā)展到1985年的74%。到2000年，韓國(guó)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到82%。韓國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鎮(zhèn)化是同步進(jìn)行的。韓國(guó)在城市特別是大城市集聚現(xiàn)象非常突出。韓國(guó)政府奉行“工業(yè)為主、大企業(yè)為主、大城市為主”的政策，主要依托既有城市來(lái)集中布局本國(guó)工業(yè)。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，韓國(guó)在1953-1961
年以恢復(fù)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展消費(fèi)品進(jìn)口替代工業(yè)為中心；1962-1971年以輕紡工業(yè)出口導(dǎo)向戰(zhàn)略為中心；70年代則推行以重化工業(yè)戰(zhàn)略為中心；80年代以來(lái)以實(shí)現(xiàn)技術(shù)立國(guó)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)戰(zhàn)略為中心。城鎮(zhèn)化的同時(shí)也是韓國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的載體，通過(guò)這個(gè)載體，韓國(guó)不但調(diào)整了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，也創(chuàng)造和激活了龐大的內(nèi)需。此外值得一提的是，韓國(guó)也曾經(jīng)歷了10年之久的新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，提出推動(dòng)農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)，改善居住條件和推廣技術(shù)；鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特產(chǎn)農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，積極推動(dòng)農(nóng)村保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展。
我們觀察國(guó)外城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，盡管各個(gè)國(guó)家擁有的自然稟賦、經(jīng)濟(jì)歷史時(shí)期和政策選擇不同，但作為城市發(fā)展本身而言，都會(huì)對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施、房地產(chǎn)、汽車等行業(yè)有巨大需求，并對(duì)諸如鋼材、水泥、能源、交通、運(yùn)輸?shù)刃纬删薮髩毫�，從而拉�?dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。而且城鎮(zhèn)化水平提高也最終會(huì)推動(dòng)三大產(chǎn)業(yè)中第三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)排序變化。各個(gè)國(guó)家城市化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)發(fā)展也表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的政策選擇路徑依賴。
中國(guó)的城鎮(zhèn)化實(shí)際也有很多共性特征，例如也離不開(kāi)土地和人口變化，只是近年中國(guó)城鎮(zhèn)化更突出地表現(xiàn)出政府主導(dǎo)下的土地城鎮(zhèn)化，尤其在1998年以后，土地制度成為支持和推動(dòng)城鎮(zhèn)化的決定性因素。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨結(jié)構(gòu)調(diào)整，我們?cè)谡咴O(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面可以借鑒國(guó)外城鎮(zhèn)化的歷史經(jīng)驗(yàn)�！俺擎�(zhèn)化是中國(guó)內(nèi)需最大的潛力所在”，根據(jù)韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以城鎮(zhèn)化為載體，在推進(jìn)中就要注意培育新興服務(wù)業(yè)以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這才有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)和擴(kuò)大內(nèi)需。我們可能還沒(méi)有發(fā)展到美國(guó)由集聚到分散的階段，但是要注意在推動(dòng)工業(yè)化城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展中的東西部差異因素。十二五規(guī)劃我們提出了七大戰(zhàn)略重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，我們?cè)趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局時(shí)也要學(xué)習(xí)日本，在產(chǎn)業(yè)選擇標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)該有理論化、系統(tǒng)化的考慮。當(dāng)然還有我們的人口流動(dòng)以及戶籍改革很多問(wèn)題，相信都會(huì)在未來(lái)認(rèn)真借鑒深入思考的基礎(chǔ)上，對(duì)于城鎮(zhèn)化過(guò)程中的政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策做出合理的設(shè)計(jì)和安排。
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