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積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革
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2012-05-11 作者：劉振偉（全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大農(nóng)委副主任委員） 來(lái)源：人民日?qǐng)?bào)
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科學(xué)合理配置土地資源，是同步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。當(dāng)前，需要積極推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，促進(jìn)土地資源科學(xué)合理配置。
土地利用規(guī)劃問(wèn)題。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等，是確定國(guó)土、人口、產(chǎn)業(yè)布局的基礎(chǔ)性規(guī)劃，對(duì)國(guó)家及各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走向具有重要作用。規(guī)劃在編制和實(shí)施中須注意四個(gè)方面：一是有機(jī)銜接提高科學(xué)性。在用地規(guī)模、用地結(jié)構(gòu)上，土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃等具有指導(dǎo)作用，因此，兩個(gè)規(guī)劃的時(shí)限應(yīng)一致，在數(shù)據(jù)來(lái)源、土地分類、人口統(tǒng)計(jì)等技術(shù)方面應(yīng)一致；兩個(gè)規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃及各類功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)一致，與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃應(yīng)一致。二是提高公眾參與的廣泛性。規(guī)劃在最終審定前，編制機(jī)關(guān)應(yīng)征求公眾和專家的意見(jiàn)，提高規(guī)劃的科學(xué)性和公眾的認(rèn)同感。三是提請(qǐng)本級(jí)人大審議提高權(quán)威性。建議省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，在報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)前，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)審議并按審議的多數(shù)意見(jiàn)作出修改；省會(huì)（首府）城市和其他較大城市的土地利用規(guī)劃，在報(bào)省、自治區(qū)人民政府審查前，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)審議并按審議的多數(shù)意見(jiàn)作出修改。土地利用年度計(jì)劃的執(zhí)行情況，應(yīng)向本級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告，并按審議中形成共識(shí)的意見(jiàn)認(rèn)真整改。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府違反土地利用總體規(guī)劃及土地年度計(jì)劃的處理情況，應(yīng)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告。四是嚴(yán)格執(zhí)法增強(qiáng)約束性。法律手段、行政手段和技術(shù)手段并用，確保規(guī)劃的約束性指標(biāo)落實(shí)。同時(shí)，規(guī)范土地管理中的權(quán)力運(yùn)行，實(shí)施有效監(jiān)督。
完善征地制度問(wèn)題。完善征地管理制度，應(yīng)按照黨的十七屆三中全會(huì)精神，解決好四個(gè)問(wèn)題：一是縮小征地范圍�，F(xiàn)行法律沒(méi)有界定公共利益的范圍，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了無(wú)論公益性用地還是經(jīng)營(yíng)性用地都普遍使用征地權(quán)的現(xiàn)象。在修改有關(guān)土地征用的法律法規(guī)時(shí)，應(yīng)認(rèn)真研究解決征地范圍問(wèn)題。二是規(guī)范征地程序。完善法律法規(guī)，對(duì)尊重和保護(hù)農(nóng)民在征地中的話語(yǔ)權(quán)作出硬性規(guī)定。加大執(zhí)法力度，對(duì)程序有瑕疵的用地申請(qǐng)暫緩審批。加強(qiáng)人大監(jiān)督。三是合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)按照土地對(duì)于農(nóng)民既具有生產(chǎn)資料功能又具有社會(huì)保障功能并考慮土地增值收益的思路，參考土地的市場(chǎng)價(jià)格，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。四是落實(shí)安置政策。有些地方采取了預(yù)留發(fā)展經(jīng)營(yíng)用地或經(jīng)營(yíng)用房、部分征地補(bǔ)償款作價(jià)入股參與經(jīng)營(yíng)等多種方式落實(shí)征地安置政策，對(duì)此應(yīng)認(rèn)真總結(jié)。
農(nóng)戶宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。一些地方農(nóng)戶宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅、房屋閑置等現(xiàn)象較為普遍。在堅(jiān)持宅基地集體所有制性質(zhì)的前提下，如何既體現(xiàn)宅基地和農(nóng)房的資產(chǎn)價(jià)值，避免浪費(fèi)，又不使農(nóng)民失去住所，是需要進(jìn)一步探索的問(wèn)題。應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)試驗(yàn)，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住房且已落戶的進(jìn)城務(wù)工人員，或全家已遷入城鎮(zhèn)且已享受城鎮(zhèn)居民待遇的人員，允許其有償退出宅基地。如果能賦予農(nóng)民宅基地資產(chǎn)屬性，在嚴(yán)格管理的前提下允許其合理流轉(zhuǎn)和有償使用，在退出宅基地時(shí)能獲得相對(duì)合理的收益，將有力推動(dòng)農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。
“土地財(cái)政”問(wèn)題。土地收入已成為許多地方政府收入的重要來(lái)源。賣地者透支用地者的未來(lái)收益，用地者透支這些未來(lái)收益所一次性交納的土地出讓金最終又轉(zhuǎn)嫁給了消費(fèi)者。加之征地越多，地方收入越多，“土地財(cái)政”因此成為刺激過(guò)度征地的誘因�！巴恋刎�(cái)政”背后還有“土地金融”，有些地方把儲(chǔ)備的土地作抵押，向銀行貸款融資。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，不占用土地是不可能的。處理好城鎮(zhèn)化與農(nóng)村發(fā)展的利益關(guān)系，處理好占用耕地發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保障國(guó)家糧食安全的關(guān)系，處理好土地收益在政府、企業(yè)和農(nóng)民間的分配關(guān)系，合理、節(jié)約、集約使用土地，需要對(duì)現(xiàn)行土地使用制度進(jìn)行科學(xué)評(píng)估、系統(tǒng)研究，并盡快完善。
“耕地紅線”問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）》確定的到2020年耕地保有量18.05億畝、基本農(nóng)田保護(hù)面積15.6億畝的目標(biāo)，應(yīng)以建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度為核心，全面提高保護(hù)水平。第一，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。加強(qiáng)研究耕地保護(hù)機(jī)制的定位、資金來(lái)源、補(bǔ)償對(duì)象、支付方式等，做好制度設(shè)計(jì)，盡快在條件具備的地方實(shí)施。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)全面建立基本農(nóng)田保護(hù)基金制度，使承擔(dān)永久基本農(nóng)田保護(hù)義務(wù)的地方和農(nóng)民得到永久經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。第二，耕地“占補(bǔ)平衡”應(yīng)質(zhì)、量并舉。在嚴(yán)格執(zhí)行耕地?cái)?shù)量“占補(bǔ)平衡”的同時(shí)，應(yīng)把耕地質(zhì)量有提高或不下降作為重要考核指標(biāo)，建立健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收和考核辦法。對(duì)達(dá)不到要求的，從土地出讓收益和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)中提取資金，專項(xiàng)用于項(xiàng)目后期管護(hù)和提高土地肥力。第三，形成耕地保護(hù)管理合力。在強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)的同時(shí)，應(yīng)建立以國(guó)土部門為主，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等部門共同參與的基本農(nóng)田保護(hù)管理體系，形成管理合力，提高管理水平。
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