在5月22日召開(kāi)的國(guó)土資源部第13次部長(zhǎng)辦公會(huì)上，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史表示，要縮小征地范圍，控制征地規(guī)模，積極穩(wěn)妥推進(jìn)縮小范圍試點(diǎn)工作，讓明顯屬非公益性的用地退出征地范疇。
　　讓屬于非公益性的用地退出征地范疇，這當(dāng)然是一個(gè)值得歡迎的舉措。但問(wèn)題是，目前的《土地管理法》中，并不存在通過(guò)非征地方式開(kāi)辟建設(shè)用地的途徑。城市化所需要的建設(shè)用地只能從國(guó)有土地中獲得，農(nóng)民集體所有的土地?zé)o法直接成為建設(shè)用地，必須經(jīng)由政府之手通過(guò)“征收”的方式將土地所有權(quán)從集體變?yōu)閲?guó)有，然后再以“招拍掛”等手段將這些土地投入到各種不同的用途中。
　　《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外�！边@意味著，政府壟斷了建設(shè)用地的一級(jí)市場(chǎng)，幾乎所有建設(shè)用地都必須取之于國(guó)有土地。
　　正是政府對(duì)于建設(shè)用地的壟斷，才使得所有矛盾都集中于政府——既然你壟斷了征地，那發(fā)生問(wèn)題之后當(dāng)然得由你來(lái)承擔(dān)責(zé)任。大規(guī)模的官民糾紛也就伴隨這種供地模式產(chǎn)生，甚至有人認(rèn)為這是轉(zhuǎn)型時(shí)期最嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。國(guó)土資源部要改革非公益用地的供地模式，當(dāng)然值得歡迎，但問(wèn)題是，今后如何改？我們?cè)撊绾慰创�《土地管理法》�?3條的規(guī)定？
　　在我看來(lái)，改革建設(shè)用地供地模式的一個(gè)可選擇的辦法，就是把目前由政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)模式改為由農(nóng)地的所有者向建設(shè)用地的需求者直接供應(yīng)。好處在于減少了交易成本，因?yàn)闇p少了政府征收這一環(huán)節(jié)，就節(jié)約了很多基于征收產(chǎn)生的行政成本。同時(shí)，這種建設(shè)用地的供應(yīng)模式也有利于集約用地：一個(gè)非常簡(jiǎn)單的道理，隨著單位用地成本的提高，土地使用者的用地沖動(dòng)就會(huì)受到遏制。
　　這個(gè)建議不僅在經(jīng)濟(jì)上劃算，在法律上也可行�！稇椃ā返�10條只是規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，但并沒(méi)有限制集體所有的土地的使用用途。在《土地管理法》第43條中，才有了“建設(shè)用地必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有用地”的規(guī)定。但是，這樣禁止集體土地進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)是否與憲法的精神相一致？換句話說(shuō)，建設(shè)土地是不是只存在于城市？
　　其實(shí)，目前這種由政府統(tǒng)一供應(yīng)建設(shè)用地的模式也存有法律上的障礙�！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā范家�(guī)定了“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，這意味著征收和征用土地的前提必須是“公共利益”。實(shí)際情況是，并非所有征收都基于“公共利益”而產(chǎn)生，但新的國(guó)有土地的取得都基于征收。這意味著很多非“公共利益”用途的土地的取得方式在目前的法律上并沒(méi)有依據(jù)。
　　那么，何為公共利益呢？法律上沒(méi)有明確規(guī)定。不過(guò)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條歸納了六種情形為“保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要”，分別是：“（一）國(guó)防和外交的需要；（二）由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；（三）由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；（四）由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；（五）由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。”
　　如果以上六種情形就是屬于憲法和法律規(guī)定的公共利益，那么我們可以認(rèn)為目前非公益性建設(shè)用地的取得存在著嚴(yán)重的合法性危機(jī)。解決之道就是增加非公共利益建設(shè)用地的取得途徑，允許集體所有的土地成為建設(shè)用地，而不只是被征收成為國(guó)有土地之后方能成為建設(shè)用地。