一場震動全球的經(jīng)濟衰退，一場中國旅游產(chǎn)業(yè)自由化的改革，雙雙而至，這并非巧合。
6月，匯豐中國制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)（PMI）終值為48.2，創(chuàng)7個月以來新低。6月中國官方制造業(yè)采購經(jīng)理指數(shù)為50.2，同樣降至7個月以來最低點。6月29日，國家旅游局公布了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資旅游業(yè)的實施意見》（簡稱《實施意見》），聲稱旅游業(yè)“向民間資本全方位開放”，這是改革開放30多年來的第一次，標(biāo)志著中國旅游產(chǎn)業(yè)進入“自由化”的市場經(jīng)濟階段，完全驗證了筆者2011年12月2日于本版撰文《中國旅游有望“提前”實現(xiàn)貿(mào)易自由化》所作的預(yù)判。
《實施意見》是旅游產(chǎn)業(yè)重大轉(zhuǎn)折的“痛苦”產(chǎn)物，即產(chǎn)業(yè)改革由增量改革轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪扛母�，政府工作重心將從以政策�?yōu)惠為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐越∪袌鲶w制為主。1976年~2006年旅游業(yè)改革的本質(zhì)是增量改革，讓市場機制在資產(chǎn)配置上發(fā)揮作用，使增量部分不斷擴大，計劃經(jīng)濟比重不斷縮小，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式是“強政府、大國企、大投資”，粗放地投入了大量不可再生的自然、文化、環(huán)境等資源，結(jié)果是投入太大，成本太高，不可持續(xù)。政府部門對待民營旅游經(jīng)濟，是在不觸動舊有的產(chǎn)業(yè)利益格局的前提下，推動其快速發(fā)展。
而產(chǎn)業(yè)的存量改革，是對舊有產(chǎn)業(yè)體制的實質(zhì)性改革，比如，政府旅游行政機構(gòu)改革、旅游國企改革、維護市場機制等，利益格局重新劃分，從而實現(xiàn)最終的制度創(chuàng)新。從增量改革到存量改革，政府的角色轉(zhuǎn)變是被動的、痛苦的，這一切緣于2008年國際金融危機。
我們曾經(jīng)發(fā)了“兩箭”：第一箭是2009年《國務(wù)院關(guān)于進一步加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，在4萬億元貨幣超發(fā)的背景下，旅游市場被迅速點燃，可好景不長。第二箭是2010年《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，倡導(dǎo)“鼓勵民間資本參與發(fā)展文化、旅游和體育產(chǎn)業(yè)”，但是缺乏細則，民資疑心重重。隨著貨幣政策轉(zhuǎn)向緊縮，旅游市場流動性嚴重萎縮，整個產(chǎn)業(yè)在2011年第四季度陷入衰退。
《實施意見》是第三箭，這是“自由、市場”之箭，有三個亮點值得關(guān)注：第一，明確自由進入和自由競爭，規(guī)定“清理限制跨區(qū)域旅游經(jīng)營的地方保護壁壘”；民企和國企享有同等待遇；鼓勵民間資本投資旅游裝備和用品制造業(yè)，此舉將對旅游企業(yè)首次公開募股（IPO）積極利好。
第二，支持民資參與國企改制。《實施意見》規(guī)定：“鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)通過參股、控股、資產(chǎn)收購等多種形式，參與國有旅游企業(yè)的改制重組�！背藗�別央企和地方大型國企之外，絕大多數(shù)的旅游國企均為中小企業(yè)，民資大舉并購旅游國企在部分省市已經(jīng)普遍開展。
第三，《實施意見》規(guī)定“積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加大對民間旅游投資的土地保障力度……要統(tǒng)籌考慮旅游項目用地需求，合理安排用地指標(biāo)�！边@是旅游地產(chǎn)開發(fā)重大利好的政策信號。同時，需要注意的是，旅游局的角色定位是“積極協(xié)調(diào)”，對此，應(yīng)結(jié)合不同地區(qū)特性，審慎地進行差異化分析。
第四，為民資正名�！秾嵤┮庖姟芬�(guī)定：“為民間旅游資本健康發(fā)展?fàn)I造良好的輿論氛圍和社會環(huán)境。”此舉的實質(zhì)是為民資護航，在產(chǎn)業(yè)利益格局巨變中，非常關(guān)鍵。
綜上所述，筆者認為旅游產(chǎn)業(yè)自由化的四要素（自由競爭、國企改制、土地市場化、民資名正）完全具備。但是，《實施意見》令人遺憾地“回避”了旅游發(fā)展最根本的問題——產(chǎn)權(quán)，比如，《實施意見》規(guī)定：“對于民間資本獨立或參與建設(shè)形成的旅游景區(qū)，切實保障其經(jīng)營管理權(quán)益。”筆者認為僅明示保障民資景區(qū)的經(jīng)營管理權(quán)益，是遠遠不夠的。
黨的十七屆六中全會嚴格界別“文化產(chǎn)業(yè)供給（市場屬性）”和“公共文化服務(wù)供給（公益屬性）”，公益性事業(yè)、公共產(chǎn)品的供給被嚴格限定在文化產(chǎn)業(yè)之外，基于此，筆者認為，民資獨資或控股的一些屬于產(chǎn)業(yè)供給范疇的旅游景區(qū)，其私有使用權(quán)、收入的私享權(quán)、自由轉(zhuǎn)讓權(quán)應(yīng)該更明確些。對那些不以保護為第一目的，稀缺性不強、省級及其以下的旅游景點，政府應(yīng)該鼓勵實施整體出讓或轉(zhuǎn)讓。
筆者認為，旅游產(chǎn)業(yè)改革的重心并非管理體制改革，而是產(chǎn)權(quán)改革。旅游產(chǎn)業(yè)振興的本質(zhì)并非經(jīng)營權(quán)的開放，而是產(chǎn)權(quán)激勵。旅游業(yè)向民資全面開放，就意味著毫不含糊地進行產(chǎn)權(quán)激勵。所以，《實施意見》僅是第一步，產(chǎn)權(quán)激勵將很快成為現(xiàn)實，旅游產(chǎn)業(yè)由此也將走上可持續(xù)發(fā)展之路。