近年來，商品過度包裝問題日益成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，媒體對(duì)此屢有披露和抨擊。商品過度包裝現(xiàn)象存在一定的普遍性，涉及茶葉、煙酒、保健品、化妝品、文化用品及服裝等諸多商品類別，其包裝材料大部分為紙箱袋、玻璃瓶、塑料制品及金屬盒罐。而在部分商品領(lǐng)域，包裝用材日趨高檔，貴重木材、金屬、絲綢、皮革不乏其例，甚至出現(xiàn)了純銀、純金及水晶制品。與包裝回收率不足20%的分析數(shù)據(jù)相比，資源浪費(fèi)不言而喻。
對(duì)上海來說，在商品過度包裝所帶來的危害中，更具緊迫性的是垃圾及廢棄物的處理。上海是個(gè)人口高度密集、土地資源十分緊缺的特大型城市，每天產(chǎn)出的生活垃圾及廢棄物近兩萬噸，主要依靠填埋方式處理。目前，現(xiàn)有的垃圾填埋場已日趨飽和，而垃圾填埋場周邊居民對(duì)垃圾的氣味和污染也屢有不滿。垃圾及廢棄物的源頭減量已成為上海城市運(yùn)行和管理的必然選擇，限制商品過度包裝自然成為其題中應(yīng)有之義。
今年1月的市人代會(huì)上，人大代表聯(lián)名提出議案，要求對(duì)限制商品過度包裝進(jìn)行立法。而此前，市人大常委會(huì)已組成工作班子，啟動(dòng)了限制商品過度包裝的立法調(diào)研。今年2月，限制商品過度包裝被市人大常委會(huì)列為正式立法項(xiàng)目。上海限制商品過度包裝的立法已到了呼之欲出的狀態(tài)。
對(duì)限制商品過度包裝而言，雖然地方立法的空間有限，但只要著眼長遠(yuǎn)，結(jié)合實(shí)際，運(yùn)用現(xiàn)有的法律資源并發(fā)揮好引導(dǎo)作用，同樣能夠產(chǎn)生積極效果。當(dāng)前可以從以下幾方面研究和突破：
一、通過對(duì)包裝物減量作出規(guī)定，拓展地方立法的空間。由于限制商品過度包裝的上位法依據(jù)相對(duì)缺乏，地方立法在法律責(zé)任和制約措施的設(shè)定上空間有限。而通過對(duì)包裝物減量作出規(guī)定，既可以設(shè)置部分合適的約束性條款，如對(duì)國家已有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，從落實(shí)國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，在地方立法權(quán)限內(nèi)設(shè)定必要的法律責(zé)任和制約措施；又可以為引導(dǎo)性和激勵(lì)性的措施及相應(yīng)條款的設(shè)置提供空間。而且，從商品包裝物減量入手立法，更容易形成社會(huì)共識(shí)。
二、通過對(duì)銷售環(huán)節(jié)監(jiān)管向生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)源頭管控。上海是個(gè)開放性的大市場，流通環(huán)節(jié)中約90%甚至更高比重的商品源自于國內(nèi)外，本地生產(chǎn)的商品僅不足10%。如果從源頭即生產(chǎn)環(huán)節(jié)加以約束，顯然不切實(shí)際。監(jiān)管銷售環(huán)節(jié)，作用雖是間接的，但符合上海實(shí)際，且只要引導(dǎo)得當(dāng)，其向生產(chǎn)環(huán)節(jié)的傳導(dǎo)也是有效的。這是因?yàn)椋浩湟唬凿N售環(huán)節(jié)為抓手，能夠形成對(duì)商品包裝的普遍約束，其中也包括上海生產(chǎn)的商品包裝。其二，在當(dāng)前供大于求的市場環(huán)境下，銷售企業(yè)總體比生產(chǎn)企業(yè)有較大的話語權(quán)，銷售企業(yè)通過合同約定和進(jìn)貨驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，可以將限制性規(guī)定傳導(dǎo)到生產(chǎn)企業(yè)。其三，銷售環(huán)節(jié)與消費(fèi)者的關(guān)系最密切，而依靠公眾監(jiān)督正是立法能產(chǎn)生作用的最有效手段。
三、通過明確管理部門的責(zé)任，發(fā)揮監(jiān)督管理的效用。上海限制商品過度包裝的管理宜由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)，并實(shí)行全過程監(jiān)管，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)的管理責(zé)任均由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門為主來承擔(dān)。這樣可以做到監(jiān)管責(zé)任明確，工作職責(zé)清晰，避免因部門職責(zé)不清造成扯皮，或因“鐵路警察、各管一段”，形成管理的空缺。從操作層面分析，商品包裝涉及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，而這正是質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的管理范疇。因此，由市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)限制商品過度包裝的監(jiān)管工作，在法規(guī)實(shí)施上更容易得到支撐。與此同時(shí)，也要明確其他相關(guān)部門如工商、食藥監(jiān)、發(fā)展改革、商務(wù)、經(jīng)濟(jì)信息化、環(huán)保、綠化市容等部門相應(yīng)職責(zé)及協(xié)作配合的責(zé)任。
法律法規(guī)的效用除了規(guī)范和約束外，非常重要的還有導(dǎo)向和引導(dǎo)作用。由于引導(dǎo)性條款的設(shè)置，地方立法的空間相對(duì)較大，因此限制商品過度包裝的立法，應(yīng)充分重視并努力拓展對(duì)引導(dǎo)性條款和激勵(lì)性措施的運(yùn)用。如：針對(duì)包裝物的回收，制定相應(yīng)的激勵(lì)性措施，調(diào)動(dòng)生產(chǎn)、銷售企業(yè)的積極性；在制度設(shè)計(jì)上，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先采用可再生利用的包裝材料；鼓勵(lì)企業(yè)在商品包裝上明示包裝物的回收利用及包裝成本信息等。在引導(dǎo)性條款中，非常重要的是發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用。早在上世紀(jì)90年代中期，上海相關(guān)的行業(yè)協(xié)會(huì)就對(duì)限制月餅的過度包裝主動(dòng)開展工作，率先推出了行業(yè)內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范上海的月餅包裝發(fā)揮了重要作用。因此，有必要在立法中明確行業(yè)協(xié)會(huì)在限制商品過度包裝和商品包裝物減量工作中的定位，鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)制定高于國家或地方標(biāo)準(zhǔn)的商品包裝物標(biāo)準(zhǔn)，并在相關(guān)企業(yè)中加以引導(dǎo)和推廣，鼓勵(lì)和支持行業(yè)協(xié)會(huì)在政府指導(dǎo)下組織開展行業(yè)內(nèi)簡易包裝的認(rèn)證工作等。（作者系上海市人大城建環(huán)保委副主任委員）