增長是發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，但增長不等于發(fā)展，不能代替發(fā)展。增長主要是指國民生產(chǎn)總值的提高，而發(fā)展則是經(jīng)濟、政治、社會、文化通過變革相互影響、相互作用、共同進步的過程。所謂“增長主義”政府，就是把增長等同于發(fā)展、代替發(fā)展，把增長作為政府最重要的價值追求、職能定位和行為準(zhǔn)則。從實踐看，只有以追求公平可持續(xù)為目標(biāo)，推進政府轉(zhuǎn)型，才能防止和改變“增長主義”政府傾向，充分有效地發(fā)揮政府作用。
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防止和改變“增長主義”政府傾向至關(guān)重要 |
在我國經(jīng)濟起飛階段，政府主導(dǎo)型經(jīng)濟增長方式把社會資源有效集中在投資建設(shè)上，在推動經(jīng)濟持續(xù)快速增長中發(fā)揮了重要作用。這種經(jīng)濟增長方式以追求GDP增長速度為首要目標(biāo)、以擴大投資規(guī)模為重要途徑、以土地批租和上重化工業(yè)項目為突出特點、以資源配置的行政控制和行政干預(yù)為主要手段，在帶來投資增長過快、投資-消費失衡、資源環(huán)境矛盾突出等問題的同時，也造成了政府在市場經(jīng)濟條件下公共服務(wù)的缺位。
“增長主義”政府傾向有哪些主要影響？從實踐看，一是以增長代替發(fā)展�！霸鲩L主義”政府傾向造成并不斷惡化不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的矛盾和問題�？梢哉f，現(xiàn)行經(jīng)濟生活中的很多矛盾問題同“增長主義”政府傾向的形成有著直接的、重要的聯(lián)系。例如，重總量、輕結(jié)構(gòu)，重審批、輕監(jiān)管等。二是過度倚重行政力量。以政府代替市場，限制市場作用的發(fā)揮，使政府和市場之間的關(guān)系面臨新的挑戰(zhàn)，甚至在某些方面面臨比較嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。例如，政府對市場的行政干預(yù)范圍不是在逐步縮小，而是在某些方面有繼續(xù)擴大的趨勢。三是重短期、輕長期。更多依靠短期政策工具來刺激經(jīng)濟增長，忽視中長期目標(biāo)的實現(xiàn)。例如，“十五”規(guī)劃就提出，居民消費率要提高到50%，由于實踐中把注意力主要放在經(jīng)濟增長速度上，居民消費率不僅沒有提高，反而持續(xù)下降，到2010年時僅為33.8%，降到了改革開放以來的最低點。未來幾年，如果經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不到位，走向消費主導(dǎo)是難以實現(xiàn)的。這樣，我們將面對更為嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險。此外，我們應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前經(jīng)濟增速放緩，既有短期市場波動的影響，更有增長方式轉(zhuǎn)型的中長期因素。為此，既要出臺短期政策穩(wěn)增長，更要著眼中長期目標(biāo)，加快推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。四是重經(jīng)濟增長、輕社會發(fā)展。從實踐看，“增長主義”政府傾向難以起到有效化解社會矛盾、社會風(fēng)險的重要作用，同時還常常會人為地加大某些本不會形成的社會風(fēng)險和社會矛盾。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，更需要防止由“增長主義”引發(fā)的社會問題和社會風(fēng)險。一方面，經(jīng)濟增長進程中因利益關(guān)系失衡造成的社會矛盾和社會風(fēng)險因素有不斷增多的趨勢。這就需要在經(jīng)濟增長的同時，有效地協(xié)調(diào)利益關(guān)系。另一方面，“增長主義”助推“一切向錢看”，使社會道德水準(zhǔn)下降。
如何防止和改變“增長主義”政府傾向，對于進一步理順政府與市場關(guān)系，有效地發(fā)揮政府作用至關(guān)重要。一是不改變“增長主義”政府傾向，難以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用，難以有效理順解決政府和市場的關(guān)系。以增長替代發(fā)展，會人為壓低土地、資本、勞動等要素價格，導(dǎo)致資源配置和利用的低效率。這種狀況長期持續(xù)，不能不弱化市場的作用，并有可能使某些市場化改革難以推進，甚至停滯、倒退。二是不改變“增長主義”政府傾向，難以實現(xiàn)從“投資拉動”型增長方式向“消費主導(dǎo)”型增長方式的轉(zhuǎn)變。實踐證明，以GDP增長為主要追求目標(biāo)，過度依賴投資難以避免，必然導(dǎo)致投資結(jié)構(gòu)扭曲以及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。我國早在1998年亞洲金融危機時就已提出擴大消費戰(zhàn)略，10多年來消費率不僅沒有提高，反而逐年下降。這與政府的GDP增長主義傾向、總量導(dǎo)向和投資拉動經(jīng)濟增長的慣性思維直接相關(guān)。三是不改變“增長主義”政府傾向，經(jīng)濟運行中的風(fēng)險難以化解，使短期的“保增長”帶來中長期經(jīng)濟發(fā)展過程中更多不穩(wěn)定的風(fēng)險因素。這就需要把穩(wěn)增長的短期目標(biāo)和調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式的中長期目標(biāo)有機結(jié)合起來，并且要在調(diào)結(jié)構(gòu)上下工夫，以調(diào)結(jié)構(gòu)促進穩(wěn)增長。四是不改變“增長主義”政府傾向，難以化解、減少不斷增加的社會矛盾和風(fēng)險�，F(xiàn)實情況說明，要高度警惕“增長主義”引發(fā)的社會風(fēng)險，強化政府的社會管理。我國當(dāng)前社會風(fēng)險的主要來源之一是收入分配和各種利益關(guān)系失衡。政府社會管理面臨的緊迫任務(wù)是通過破題收入分配改革、理順利益關(guān)系。與此同時，政府需要積極發(fā)展文化軟實力，以形成社會文明和社會進步的重要基礎(chǔ)。
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推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶�的政府轉(zhuǎn)型 |
改變政府主導(dǎo)的經(jīng)濟增長方式，發(fā)揮市場主導(dǎo)下政府的有效作用。一是在經(jīng)濟生活領(lǐng)域強調(diào)在市場主導(dǎo)下有效地發(fā)揮政府作用，還是強調(diào)在政府主導(dǎo)下有限發(fā)揮市場作用。毫無疑問，在經(jīng)濟生活中，應(yīng)當(dāng)強調(diào)在市場主導(dǎo)下有效發(fā)揮政府的作用。二是從“投資主導(dǎo)”走向“消費主導(dǎo)”的關(guān)鍵因素是政府轉(zhuǎn)型。拉動消費需求是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要戰(zhàn)略方針。目前的現(xiàn)實情況是，投資消費失衡的狀況并沒有實質(zhì)性改變。為此，建議盡快制訂國家消費戰(zhàn)略規(guī)劃，并把提高消費率作為評價各級政府、尤其是中央和省級政府績效的重要約束性指標(biāo)。三是要穩(wěn)投資，更要通過改變“增長主義”政府傾向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。我國仍處于經(jīng)濟上升的通道，投資的空間還很大。問題在于，如果不改變“增長主義”政府傾向，政府還是熱衷于集中力量做大事，重點放在“鐵公基”上，就會固化現(xiàn)有的增長方式。所以，關(guān)鍵問題在于盡快采取措施優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，特別是要將更多投資用集中在公益性項目，以解決廣大城鄉(xiāng)居民日益增長的公共需求，由此拉動消費需求。
改變國有資本配置格局，以公益性為重要目標(biāo)推進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整。一是以公益性為目標(biāo)推進國有資本配置的戰(zhàn)略性調(diào)整。這是因為：國有資本不能等同于一般的社會資本，哪里有盈利就往哪里去；把公益性作為優(yōu)化國有資本配置的戰(zhàn)略目標(biāo)，有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于消費主導(dǎo)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，是進入公共產(chǎn)品短缺時代、社會需求結(jié)構(gòu)變化升級的客觀要求；把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，就是把國有資本更多地投向關(guān)系國計民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。這不是削弱而是在強化國有經(jīng)濟的主導(dǎo)地位和控制力。二是要加快實現(xiàn)國有資本的公益性回歸：適應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的要求，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，使新增國有資本投資主要配置在自然壟斷領(lǐng)域、公共產(chǎn)品領(lǐng)域以及事關(guān)國計民生和國家安全的戰(zhàn)略性領(lǐng)域；國有資本逐步從一般競爭性領(lǐng)域退出，重點轉(zhuǎn)移到公共產(chǎn)品領(lǐng)域；把競爭性領(lǐng)域的國有資本，集中配置在事關(guān)中長期國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長的能源、資源和高科技等新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢，參與更高層次的國際競爭，以提升國家競爭力；對確有必要保留在其他競爭性領(lǐng)域的國有資本，要提高收租分紅比例，爭取5年左右由目前的10～15%，提高到25%左右，并將收租分紅收益主要投入到社會公益領(lǐng)域，使城鄉(xiāng)居民直接受益。三是加快壟斷行業(yè)改革。今天，強調(diào)把國有資本主要配置在公益性領(lǐng)域，重要的目的是通過打破壟斷，形成公平競爭的市場環(huán)境，從而促進優(yōu)勝劣汰。壟斷行業(yè)改革不破題，國有資本的配置格局是難以改變的。
改變國民收入分配格局，形成公平分配的利益關(guān)系。一是由“國富優(yōu)先”走向“民富優(yōu)先”，以“民富優(yōu)先”破題收入分配改革。要把以政府主導(dǎo)的民生改善和制度化的“民富優(yōu)先”相結(jié)合，才能夠破題收入分配改革。例如：加大國民收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，明顯提高勞動報酬在國民收入分配中的比重；加快推進農(nóng)民工市民化進程，盡快讓農(nóng)民工成為歷史；加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化進程，切實保障和不斷改善民生。未來一、兩年，能否以民富優(yōu)先破題收入分配改革，對消費主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型具有牽動全局的決定性影響。二是走向消費主導(dǎo)的重要因素是中等收入群體的比重。改革開放33年以來，我國的中等收入群體比重只有20%左右，這一現(xiàn)狀同我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、走向“消費主導(dǎo)”的戰(zhàn)略是嚴(yán)重不相適應(yīng)的。能不能爭取到2020年，使中等收入群體的比重從現(xiàn)在的20%上升到40%，對于形成我國經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力有著極為重要的影響。這就需要盡快形成中等收入群體快速發(fā)展的政策體系和制度環(huán)境：改革制約擴大中等收入群體的稅制結(jié)構(gòu)，對城鄉(xiāng)居民全面實行結(jié)構(gòu)性減稅，使國民財富再分配更多地向居民傾斜；加強居民財產(chǎn)權(quán)利保護，尤其是保障廣大農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益，建立土地增值收益的公平分享機制，使農(nóng)村居民通過土地要素增值來積累財富。三是以收入和財產(chǎn)公開透明為重點的收入分配基礎(chǔ)制度建設(shè)。財產(chǎn)公開的基礎(chǔ)制度沒形成，權(quán)力尋租就會有增無減，各種名堂的灰色收入也會有增無減，部門利益、行業(yè)利益更會有增無減。公開透明也是解決“三公”經(jīng)費治理困境的重要途徑，多年來之所以步履艱難，成效甚微，重要的原因在于尚未實現(xiàn)“三公”的陽光化。面對利益關(guān)系嚴(yán)重失衡的現(xiàn)狀，現(xiàn)在到了以更大的決心和魄力推進財產(chǎn)公開透明的時候了：盡快建立居民收入登記制度與完善的納稅申報制度，爭取“十二五”末期覆蓋所有的城鎮(zhèn)居民，2020年覆蓋所有的城鄉(xiāng)居民；未來2～3年全面推進官員財產(chǎn)公開；“十二五”全面實現(xiàn)財政預(yù)決算的公開透明。
建立公共服務(wù)導(dǎo)向的中央地方關(guān)系。一是“總量導(dǎo)向”的中央地方關(guān)系需要向“公共服務(wù)導(dǎo)向”的中央地方關(guān)系轉(zhuǎn)變。國家“十二五”規(guī)劃明確提出以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，但從地方政府的行為模式來看，仍然以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向，以大干快上為主。中央“十二五”規(guī)劃將年均經(jīng)濟增長預(yù)期目標(biāo)定為7%，給經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)留了很大的空間。但從地方政府的“十二五”規(guī)劃看，全國31個省區(qū)市GDP增長平均預(yù)期目標(biāo)達到10.7%，高出全國規(guī)劃目標(biāo)的50%，造成中央規(guī)劃的虛置。實現(xiàn)中央地方關(guān)系由以經(jīng)濟總量為導(dǎo)向向以公共服務(wù)為導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，成為新時期行政管理體制改革的重大課題。二是明確劃分中央政府和地方各級政府的公共服務(wù)職責(zé)。1994年分稅制以來，中央地方關(guān)系多年未有大的改變，中央地方經(jīng)濟管理權(quán)限并未實現(xiàn)合理的劃分，地方政府間圍繞GDP增長的競爭愈演愈烈。由于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的中央地方責(zé)任分工問題沒有得到解決，各級政府間事權(quán)與財政能力均衡的保障機制并未建立起來，基本公共服務(wù)均等化的后續(xù)改革實際上很難進一步推進下去。三是推進行政層級和行政區(qū)劃體制的改革。未來5-10年是我國城市化加快發(fā)展的重要時期，尤其是城市圈、城市群經(jīng)濟將成為拉動內(nèi)需的主要驅(qū)動力。從現(xiàn)實情況看，城市經(jīng)濟發(fā)展受限于行政區(qū)分割的影響比較嚴(yán)重。按照加快城市化的要求調(diào)整行政層級，使行政區(qū)劃調(diào)整服務(wù)于城市化健康發(fā)展，為經(jīng)濟增長提供內(nèi)生動力。這不僅可以創(chuàng)造出巨大的改革紅利，還可以為我國減少行政層級尋求一條切實可行的現(xiàn)實路徑。
政府理念的改變十分重要。是以公共服務(wù)為中心還是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，這是改變政府理念的首要問題。改革開放初期，即在市場經(jīng)濟體制尚未形成、企業(yè)尚未成為市場主體的背景下，政府的主要職能是以經(jīng)濟建設(shè)為中心，并以政府為主導(dǎo)調(diào)動多方面的力量擴大經(jīng)濟總量；在市場經(jīng)濟體制初步形成以后，經(jīng)濟建設(shè)的主體是企業(yè)、是社會，政府的主要職能是要創(chuàng)造一個公平競爭的市場環(huán)境。這樣，才能為企業(yè)、社會以經(jīng)濟建設(shè)為中心提供重要保障。在社會主義市場經(jīng)濟體制基本形成、企業(yè)成為市場競爭主體的條件下，政府以公共服務(wù)為中心是保證企業(yè)、社會以經(jīng)濟建設(shè)為中心的基本前提和重要條件。長期把“經(jīng)濟建設(shè)為中心”絕對化、片面化，以及由此形成的與時代發(fā)展不相適應(yīng)的某些政府理念已經(jīng)到了必須改變的時候了，到了需要明確提出以公共服務(wù)為中心實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的時候了。
推進結(jié)構(gòu)性改革。在現(xiàn)實情況下，“增長主義”政府傾向是一個制度結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。只有把以改變“增長主義”政府傾向為重點的行政體制改革作為全面改革的重點和關(guān)鍵，我們才能實現(xiàn)財稅體制改革、干部選拔機制改革、社會體制改革以及某些政治體制改革的破題。例如：以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)建立公共財政制度，強化地方政府公共服務(wù)能力；改變地方政府“增長主義”傾向，建立起鼓勵地方政府真正以公共服務(wù)為中心的有效激勵約束機制。
改變政府自身利益傾向。與“增長主義”政府傾向直接聯(lián)系的難以改變的問題就是部門利益、行業(yè)利益、地方利益，也就是政府自身利益。政府自身利益的形成具有普遍性，而且呈現(xiàn)不斷強化的趨勢。政府是公共利益的代表者，如果不解決“增長主義”政府的傾向，要使各級政府堅守公共利益代表者的定位，使其在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與和諧社會建設(shè)中有效發(fā)揮作用，是十分困難的。
當(dāng)前，解決政府自身利益問題、強化政府公共利益代表者的基本定位，有三件事需要做：一是增強政府的公開性。強調(diào)建設(shè)“陽光政府”，說到底就是要加大政府的公開性。很多問題、尤其是一些腐敗問題，在公開中就能找到解決的有效途徑。二是加強社會監(jiān)督。在現(xiàn)行體制下，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的作用是有限的。把以權(quán)力制約權(quán)力和社會監(jiān)督制約權(quán)力相結(jié)合，這樣才能探索出一條有效的公共治理的新路子。三是在政府自身利益形成的背景下，改革的統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)十分重要。建立高層次的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，能有效地協(xié)調(diào)部門利益、地區(qū)利益、行業(yè)利益。這對推進改革也十分重要。