最近，廣州汽車“限購令”引起討論。2012年6月30日，廣州市出臺汽車“限購令”。最初市民們對治堵新政出臺的過程有些不安，未料到，7月12日，遠在北京的中國汽車工業(yè)協(xié)會突然發(fā)聲，認為廣州新政與國家政策有違背之嫌。汽車工業(yè)協(xié)會批評廣州市政府的理據(jù)有兩點。一是汽車限購政策會給汽車產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)和銷售構成傷害，許多城市有可能效仿此舉。如果是這樣，廣州新政就與中央要求促內(nèi)需的精神相違背。二是國務院是不允許地方自行出臺限購令，類似的治堵新政都需要向國務院匯報并獲得認可，而廣州新政沒有向北京相關部門請示。
因此，廣州市的治堵新政就遇到了一個困境，城市交通公共政策與汽車發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策有沖突。在沖突的情況下，如何解決？筆者的觀點是，汽車工業(yè)協(xié)會的要求有違政府和企業(yè)之間的既定互動規(guī)則，也不符合公共治理的一些理念。廣州新政出臺的程序方面是有值得商榷之處，汽車工業(yè)協(xié)會卻不能以汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展為由擋地方政府正當?shù)摹爸味隆惫舱摺?/P>
廣州是在6月30日晚上公布中小客車總量調(diào)控交通政策。雖然有了新政，實施細則卻沒有同步發(fā)布，因此許多市民議論紛紛。之后，廣州政府也公布了“限購令”細則。有評論認為，廣州模式是北京和上海模式之外的“第三模式”。這個模式的特點就是結合了公平與效率的要求。支付能力較弱的個體可以通過搖號獲得便宜的購車機會，不過搖號有隨機性，因此市民要付出時間成本。而不愿付出時間成本、支付能力較高的個體就可以通過競拍來獲得車牌。而競拍所得的費用還是可以返還給公共交通事業(yè)，因此廣州新政將一舉多得。
除了認為可能打擊汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展之外，人們對新政還有一些憂慮。有些市民認為，正是由于政府房屋政策失當，許多在城市中心區(qū)工作的居民只能將家安在郊區(qū)。而這些民眾對購車有著剛性需求。而每月僅5000個搖號名額，可能讓這些人等待數(shù)年才能購車。此外一些市民認為每月5000個競拍名額會造成只有“有錢人”開得起車的現(xiàn)象，加重社會經(jīng)濟不平等。
對于廣州限購新政出臺的過程，筆者也持有保留意見。廣州市現(xiàn)在機動車保有量已經(jīng)超過240萬輛，在高峰期時平均車速差不多是每小時20公里。這樣的擁擠程度是令人難以接受，也給民眾的生活帶來困擾。在這種背景下，適當?shù)叵拗扑饺似嚕ㄏ鄬τ诠财嚕┑陌l(fā)展是很有必要的。理論上說，人們在做出個體決定時，往往少顧及整體效應。也就是，人們常常會想，增加自己一輛汽車不會對總體交通造成損害，而當人們紛紛購車時，汽車的保有量就會迅速上升，而道路里程難以同步增長，城市的擁堵問題會日趨嚴重。因此，公共交通問題，政府一般是通過一些公共政策來施加干預，這在許多國家和地區(qū)早有先例。
香港一直奉行“小政府、大市場”的理念，政府只有在不得已的情況下，才會干預市場事務。不過，香港政府很早就限制私人汽車的發(fā)展。香港政府對私人汽車征收超高的收費，牌照和登記相關費用和汽油稅等等處于很高的水平。當然這種限制私人交通、鼓勵公共交通的成效很明顯，香港每千人大約只擁有50余輛私人汽車，擁車率低于國內(nèi)的一些小城市。而九成的香港市民使用公共交通系統(tǒng)。
盡管我們可以有各種爭論（包括為何市民購車的意愿較高），治堵是迫在眉睫。有許多市民也是贊成政府加重私人汽車的公共收費，這樣一方面可以限制私人交通；另一方面，從私人汽車使用中征收的資金可以流至公共交通事業(yè)，市民可以更加放心使用公共交通。久而久之，城市的交通就會形成良性循環(huán)。一部分重視時間成本的高收入人群出行靠私人汽車，而大部分市民出行則依賴高度發(fā)達的公共交通系統(tǒng)。
| |
公共政策優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策 |
在大多數(shù)情況下，產(chǎn)業(yè)政策與城市的交通治理沒有關聯(lián)。有一種說法在我國流行很廣，就是一些城市不愿意發(fā)展公共交通系統(tǒng)的真正原因，就在于該城市擁有汽車產(chǎn)業(yè)。從長遠來看，為了扶持汽車產(chǎn)業(yè)、犧牲民眾的交通時間是一種“慢性自殺”行為，對經(jīng)濟社會發(fā)展均造成嚴重的負面影響。
人們可能會反駁，2008年全球金融危機之后，不是許多發(fā)達國家都推進產(chǎn)業(yè)政策嗎？產(chǎn)業(yè)政策是一個國家或地區(qū)的戰(zhàn)略性行為，政府通常會出臺一些稅收或者用地優(yōu)惠政策來鼓勵某類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在金融危機發(fā)生后，許多發(fā)達國家的失業(yè)率上升，過度依賴金融和房地產(chǎn)業(yè)的危害也凸顯出來，因此這些國家開始有意識地扶持一些產(chǎn)業(yè)。比如一些國家鼓勵發(fā)展環(huán)保的勞動密集型企業(yè)，也有一些國家扶持新能源等產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策說起來有兩三百年的歷史，最早是發(fā)達經(jīng)濟體如美國、德國等國家采用此策略推進國內(nèi)制造業(yè)的發(fā)展。東亞國家和地區(qū)也曾推行類似的產(chǎn)業(yè)政策。在大多數(shù)情況下，政府通過銀行信貸、稅收優(yōu)惠和用地政策來刺激某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而推進經(jīng)濟和就業(yè)雙增長。
雖然產(chǎn)業(yè)政策對發(fā)展經(jīng)濟有益處，現(xiàn)實中爭議卻是層出不窮。一些研究認為，產(chǎn)業(yè)政策給社會帶來的負面效應要遠大于其正面效應。特別是在發(fā)展中國家，所謂的產(chǎn)業(yè)政策往往鞏固甚至強化了既有的不合理的產(chǎn)業(yè)政策。而在發(fā)達國家中，產(chǎn)業(yè)政策的爭議是，政府官員并沒有信息優(yōu)勢，因此政府出臺的產(chǎn)業(yè)政策往往造成新的政府干預失敗。產(chǎn)業(yè)政策在全球范圍內(nèi)最新的爭論在于，政府應該支持勞動密集型的企業(yè)以刺激就業(yè)，還是支持高生產(chǎn)率企業(yè)以增強國家競爭力。
總的來說，許多國家和地區(qū)在出臺和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策時，會考慮此類政策的負面效應。產(chǎn)業(yè)政策也不能凌駕于公眾利益密切相關的公共政策。比如香港一直過度依賴房地產(chǎn)業(yè)和金融業(yè)，因此香港政府近年提出要發(fā)展六大優(yōu)質產(chǎn)業(yè)。它們分別是教育、醫(yī)療、創(chuàng)新科技、檢測認證、環(huán)保和文化創(chuàng)意。對于這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府主要用提供優(yōu)惠土地來扶持它們的發(fā)展。
不過，具體執(zhí)行中，宏觀的公共政策與產(chǎn)業(yè)政策也有沖突之處。比如香港醫(yī)療產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要指私立醫(yī)院的進一步擴張。在這其中，有兩項沖突相當突出。一是香港的公立醫(yī)療，任何香港居民均有權持身份證到公立醫(yī)院看病，價格極其低廉，但市民要付出是時間成本。香港的私立醫(yī)院則希望可以通過改變醫(yī)療保障系統(tǒng)，來增進私立醫(yī)院的使用率。不過，在大多數(shù)的公眾咨詢中，市民對改革可能造成醫(yī)療負擔上升非常敏感，因此增進私立醫(yī)療使用的計劃一直無法實現(xiàn)。二是雙非孕婦在港產(chǎn)子問題。此類在港出生的小孩的父母親均非香港居民。之前之所以開放此項服務，就在于給私立醫(yī)院創(chuàng)造一個利潤增長點。在私立醫(yī)院健康發(fā)展的同時，政府就不需過于擔心公立醫(yī)院過度膨脹的后遺癥。不過，最近雙非孕婦在港產(chǎn)子引起香港社會的高度關注，原因在于本地孕婦無法得到應有的床位。因此，當產(chǎn)業(yè)政策與公共政策相沖突時，香港的做法就是產(chǎn)業(yè)政策一定要讓位。香港新任特首宣布明年香港私營醫(yī)院暫停接收“雙非”孕婦。香港新特首此舉一出，雖然私立醫(yī)院協(xié)會相當不悅，市民卻拍手稱快。
回到廣州的治堵新政，盡管此政策有各種可爭議之處，汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展卻不能優(yōu)于一個地方公共交通的治理政策。利益是有各種優(yōu)先順序，當利益有沖突時，公眾利益是至上的。國內(nèi)的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展還有一些未開拓或者開拓得不理想的“藍�！保噮f(xié)會應該推動會員們努力開始新的市場（包括海外市場）。在地方政府治堵中，汽車協(xié)會如果認為政府的行為有違法之舉，可以與普通民眾一樣發(fā)出批評聲音。