上一篇文章中，我們澄清了兩個(gè)基本事實(shí)：一、香港并不存在土地財(cái)政，至少以內(nèi)地為參照系時(shí)，這一結(jié)論是成立的。內(nèi)地的土地財(cái)政模式為全世界所獨(dú)有。二、兩者在土地運(yùn)作模式上完全不同，推論下來，解決之道也應(yīng)不同。
　　導(dǎo)致房地產(chǎn)市場和土地市場波動的因素很多，有金融（貨幣信貸）層面因素，也有真實(shí)供求因素，在此我們僅聚焦于真實(shí)的供需問題。
　　先看香港。最近20年香港樓市經(jīng)歷了幾輪大漲大跌，每次大波動背后都對應(yīng)著特定的貨幣金融環(huán)境，但不可否認(rèn)的是，香港住房供應(yīng)一直是偏緊張的。香港人均住房面積按內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)約10平方米多點(diǎn)，比內(nèi)地一線城市的20-40平方米低得多，也大大低于東京、新加坡等類似國際都市。因此，加大土地供應(yīng)，建設(shè)更多住房是香港必須面對的切實(shí)問題。
　　1997年前房價(jià)大漲，民間普遍呼吁政府多供地、多建房，但在隨后的房價(jià)暴跌中，這個(gè)聲音消失了，很多人特別是有房一族反對政府的“八萬五計(jì)劃”，而近幾年隨著房價(jià)大幅上漲，增加供應(yīng)的呼聲再起，然而“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，心有余悸的政府這次行動遲緩，結(jié)果招致社會不滿。
　　在香港現(xiàn)行機(jī)制下，土地供應(yīng)主要受有房一族和開發(fā)商兩大利益集團(tuán)的牽制，最終的政策結(jié)果取決于有房者、無房者和開發(fā)商三者之間力量的博弈，賣地收入因素在這里倒顯得無足輕重。因此，要從根本上解決困擾香港市場的矛盾，關(guān)鍵點(diǎn)有二：一是不能讓開發(fā)商利益制約政府決策，這必須通過提升民主水平來實(shí)現(xiàn)；二是要擺脫有房一族的掣肘，從長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃土地供應(yīng)，但這又何其難！增加供應(yīng)會抑制房價(jià)，使有房一族利益受損，特別是當(dāng)很多家庭成為負(fù)資產(chǎn)時(shí)，增加供給的政策極不受歡迎，而上漲時(shí)雖然社會歡迎政府多供地，但受決策和執(zhí)行時(shí)滯的影響，等形成有效供應(yīng)時(shí)房價(jià)往往已進(jìn)入下跌周期，社會幾乎無日不陷入對這一問題的爭端。
　　如能避免上述兩個(gè)利益集團(tuán)的牽制，科學(xué)調(diào)節(jié)供給，以香港城邦經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，讓市民安居樂業(yè)其實(shí)難度并不大。但現(xiàn)實(shí)情況卻是，政府與居民、居民與開發(fā)商、有房者與無房者、不同代際人群之間有著層層疊疊的矛盾，紛擾無日不在。這也間接提醒我們，任何突出房地產(chǎn)金融屬性，居民熱衷于投資房地產(chǎn)而又缺乏高度成熟民主相配套的社會，都會出現(xiàn)十分棘手、幾乎是死結(jié)的利益沖突。
　　在這些紛紛擾擾中，為何賣地收入因素一直是次要的？這與香港小政府有關(guān)。香港不僅政府規(guī)模小，負(fù)擔(dān)的社會保障也有限。而充當(dāng)收入再分配功能的保障房制度因運(yùn)營出色，政府也只負(fù)責(zé)投入土地（早期曾給予貸款資助），并不構(gòu)成財(cái)政壓力。加上香港養(yǎng)老制度采取智利模式，政府沒有法定義務(wù)，正因?yàn)榇�，香港政府總體財(cái)政開支壓力較小。在以支定收情況下，即便政府有土地財(cái)源可開，它也不必像內(nèi)地那樣兩眼放光盯著土地，無所不用其極地追求賣地收入。
　　再看內(nèi)地。盡管土地國有為政府提供了重要的潛在財(cái)源，但對土地采取何種態(tài)度，是高度依賴土地，拼了命地設(shè)法抬高地價(jià)，還是像香港那樣對這塊收入比較超然，取決于兩個(gè)因素：一是開支的規(guī)模，二是為開支融資的各種途徑的難易程度。
　　如果開支規(guī)模受到限制，公共財(cái)政（稅收和非稅）收入能提供足夠融資的話，地方政府完全沒必要把土地視為命根子，但顯而易見這個(gè)前提并不成立。中國政府是個(gè)大政府，首先是人員規(guī)模和行政開支極大，約占總財(cái)政收入的1/4，在上世紀(jì)90年代的時(shí)候很多地方完全是“吃飯財(cái)政”，就是因?yàn)槿烁∮谑�，人頭費(fèi)就把財(cái)政收入耗光了。其次，在政績模式和官員私利刺激下，一旦解決了吃飯問題，地方官員一定會產(chǎn)生大興土木的沖動。在不受民眾約束的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府這一定位下，地方政府開支的規(guī)模理論上趨向無窮大。
　　而為開支提供融資的渠道無外乎三種：稅收、非稅收入、土地。稅收相對來說比較固定，彈性較小，非稅收入彈性大于稅收，最富想象力的當(dāng)然是土地，土地賣多賣少，價(jià)格或高或低，直接決定當(dāng)年政府日子好過還是難過。
　　既然政府對開支有無窮的胃口，而為開支融資最有操作空間的又是土地，那么不擇手段拉高房價(jià)以最大化賣地收入就成為必然。我們看到，這些年抵制中央樓市調(diào)控成了地方政府的本能，而在創(chuàng)造住房“需求”方面也是花樣百出，比如有的把農(nóng)村學(xué)校撤并，有的禁止農(nóng)民正常自建房，目的都是制造“剛需”。
　　土地運(yùn)營本來是一個(gè)中性概念，與罪惡不是等號關(guān)系，賣地利潤用來城建配套，而基建改善抬高級差地租，房價(jià)上漲又使地價(jià)上升，這本來是一個(gè)良性循環(huán)，但這樣一個(gè)理想狀態(tài)因摻入了官員私利和短期政績機(jī)制而變異，地方政府在推高房價(jià)、推高地價(jià)過程中一定會陷入瘋狂的無節(jié)制狀態(tài)，也一定會導(dǎo)致泡沫和供應(yīng)過剩。這種極端狀態(tài)以鄂爾多斯為代表，并遍布全國。內(nèi)地房價(jià)狂升不像香港那樣對應(yīng)著供應(yīng)不足，相反卻對應(yīng)著銷售量和供應(yīng)量的巨幅上升，就是這種獨(dú)特的機(jī)制決定的。
　　至此我們不難得出結(jié)論：限制政府支出、規(guī)范政府收入才是告別土地財(cái)政的關(guān)鍵�？s減人員減少行政開支，通過民主程序來決定年度經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)模，只有滿足這兩點(diǎn)，轉(zhuǎn)入下一步討論，即如何尋找更穩(wěn)定、更不易讓房價(jià)脫軌的替代性稅源（如房產(chǎn)稅）才是有價(jià)值的。只要開支不受約束，任何新稅源都會導(dǎo)致政府更大的奢侈浪費(fèi)；只要收入不規(guī)范，就算政府無地可賣，也一定會在其他融資方式上動腦筋，比如征收過頭稅，搞亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等。
　　在沒有土地財(cái)政的上世紀(jì)90年代，“三亂”成為一種普遍的現(xiàn)象，這種情況近些年由于土地財(cái)政的勃興而收斂，而近期由于賣地收入減少，這種混亂的現(xiàn)象有卷土重來之勢，最典型的即為近期東北某市的“大檢查”事件。可以說，土地財(cái)政與上世紀(jì)90年代困擾中國社會的“三亂”財(cái)政本質(zhì)并無不同，都是權(quán)力不受約束環(huán)境下奪民之財(cái)?shù)氖侄�，其差異在于土地�?cái)政更迂回、更隱性、空間更大。
　　在此，我們必須澄清一個(gè)流傳極廣但實(shí)屬錯(cuò)誤的觀點(diǎn)，即土地財(cái)政乃因分稅制后地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的產(chǎn)物。1994年稅改之后，地方稅收占比大幅降低不錯(cuò)，但財(cái)力向中央集中只是增強(qiáng)了中央 “抽肥補(bǔ)瘦”的調(diào)節(jié)能力，并沒有改變絕大部分收入最終回到各地這一局面，因?yàn)橹醒氡炯壷С龀龂�防、外交和中央行政支出等少�?shù)項(xiàng)目，其余均以轉(zhuǎn)移支付返回到了各地。例如，2011年全國公共財(cái)政收入10.4萬億元，地方本級收入雖然只有5.25萬億元，但加上中央稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的4萬億，地方財(cái)政收入達(dá)到了9.25萬億，稅收超高增長最終回到了地方。地方直接收與中央先收再轉(zhuǎn)移，不同之處在于，前者用起來約束更少，更隨心所欲，更便于為官員或公務(wù)員群體謀私利，而后者常與特定用途掛鉤，剛性稍強(qiáng)。從這角度看，我們也不難理解地方在追求土地財(cái)政上的不竭的熱情了。