1994年預(yù)算法頒布以來，經(jīng)濟社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了諸多變化，財政改革也取得了突出的成就。符合市場經(jīng)濟取向的財政制度改革需要相應(yīng)的制度保障。預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)總結(jié)了財政改革的做法，全面反映了公共財政改革的成就。預(yù)算法修正案還應(yīng)該帶有前瞻性，為財政制度的進一步改革鋪路。本文就國庫管理、中央和地方財政關(guān)系的原則、地方債、政府預(yù)算體系等問題提出幾點粗淺的看法。
財政部門在國庫管理中應(yīng)起主導作用財政專戶不意味腐敗
國庫管理現(xiàn)代化是公共財政改革的重要內(nèi)容之一。建立國庫集中收付制度，是促進我國國庫管理現(xiàn)代化的重要舉措。
國庫集中收付制度改革之后，預(yù)算執(zhí)行管理制度發(fā)生了根本性改變。財政資金支付通過商業(yè)銀行先支付、人民銀行再清算的模式，大大提高了財政資金的支付效率和透明度。中央國庫現(xiàn)金管理在保證財政資金安全和庫款的正常撥付的前提下，為財政資金的增值探索了一條新路。預(yù)算法修正案對相關(guān)制度進行規(guī)范，為國庫管理現(xiàn)代化提供制度保障。
財政部門在國庫現(xiàn)金管理中應(yīng)發(fā)揮主導作用。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的定義：國庫不僅僅指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。顯然，在現(xiàn)代國庫管理過程中，無論是預(yù)算執(zhí)行，還是政府資產(chǎn)和負債管理，財政部門都應(yīng)處于絕對的主導地位。
在特定條件下，央行經(jīng)理國庫有一定的合理性。但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，特別是國庫集中收付制度的建立，再強調(diào)央行經(jīng)理國庫已不合時宜。央行經(jīng)理國庫條件下，財政資金的大進大出，勢必對基礎(chǔ)貨幣的投放和回收造成巨大沖擊，從而影響貨幣政策幣值穩(wěn)定目標，干擾貨幣政策的運行。
國庫現(xiàn)金管理既要保證財政資金的安全，又要保證財政資金的正常撥付�，F(xiàn)金管理是在保證政府支出不受影響的前提下，提高財政資金的使用效益。缺少準確的財政收支預(yù)測，所能動用的國庫資金規(guī)模就無法估計。準確的財政收支預(yù)測，是國庫現(xiàn)金管理的前提條件之一。與央行相比，財政部近水樓臺，在財政收支預(yù)測上具有絕對優(yōu)勢。這是財政部應(yīng)該在國庫管理中發(fā)揮主動作用的又一原因。
國庫集中收付制度并不排斥財政專戶。財政專戶是為管理核算部分具有專門用途的資金，由政府在商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)開設(shè)的銀行賬戶。國際上許多發(fā)達國家如美國、澳大利亞也是這么做的。財政專戶的開設(shè)，有利于補充國庫單一賬戶操作技術(shù)上的不足，對一些特定資金的收支進行妥善處理和有效監(jiān)管。
財政專戶更不意味著腐敗。對于現(xiàn)實中存在的極個別問題，更應(yīng)加強制度建設(shè)，不應(yīng)該因噎廢食。無疑一部分不合理的財政專戶應(yīng)該取消，但社�；稹H組織貸款與援助、某些事業(yè)收費(如學費)等仍有保持財政專戶的需要。此外，第二次審議稿規(guī)定：“國務(wù)院財政部門應(yīng)當將財政專戶收支情況納入信息管理系統(tǒng)，并與國庫實現(xiàn)信息共享�！毙畔⒐蚕砗图涌斓胤絿鴰旒惺崭吨贫雀母锊椒ゾ涂梢栽诤艽蟪潭壬辖鉀Q財政專戶收支的有效監(jiān)督問題。
央地財政關(guān)系呼喚制度規(guī)范化
(一)分稅制應(yīng)堅持財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配
第二次審議稿規(guī)定：“各級政府之間應(yīng)當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制�！边@是對“財力與事權(quán)相匹配”的財政管理體制原則的細化。財力保障與支出責任相匹配，直面地方財政特別是基層財政財力困局，為各級政府的可持續(xù)運行提供保障。但是，這體現(xiàn)的是“財力與事權(quán)相匹配”，解決的只能是現(xiàn)實財力不足問題。它與可更好地提供財政激勵的“財權(quán)與事權(quán)相匹配”有較大差距。為更好地發(fā)揮分稅制財政管理體制的效率，應(yīng)以“各級政府之間應(yīng)當建立財權(quán)、財力與事權(quán)相匹配的財政管理體制”取而代之。
政府間事權(quán)清晰界定，難度很大。要找到各國普遍適用的事權(quán)劃分標準幾乎不太可能。與其追求理想?yún)s遙不可及的“清晰界定事權(quán)”，不如將政府間財政關(guān)系界定的重點放在事權(quán)和支出責任的穩(wěn)定性上。穩(wěn)定的事權(quán)界定之后，上級政府交辦新事權(quán)和支出責任，均應(yīng)有對應(yīng)財權(quán)和財力匹配。在事權(quán)的確定中，應(yīng)摒棄籠統(tǒng)含糊的事權(quán)規(guī)定，以利于事權(quán)和財政支出責任的進一步細化，避免不同級別政府之間相互推卸責任，從而影響分稅制財政體制的效率。
(二)建立分稅與分租、分利相結(jié)合的財政收入劃分體制
分稅制財政管理體制自1994年基本確立以來，促進了公共財政制度的規(guī)范化。但是，基于國有經(jīng)濟、國有資源、國有土地大量存在的特有國情，和一般市場經(jīng)濟國家的分稅制不同，我國的分稅制在財政收入劃分體制上應(yīng)該是分稅與分租、分利相結(jié)合的。
在稅收的劃分上：應(yīng)取消增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅收入存量歸屬的規(guī)定，實行真正的共享。為了減少資源分布不均所帶來的財力差距，更重要的是因應(yīng)未來發(fā)展的需要，資源稅應(yīng)在中央和地方之間進行劃分。增值稅、營業(yè)稅和其他稅種的劃分應(yīng)在全方位財稅體制改革框架中統(tǒng)籌規(guī)劃，以免再現(xiàn)零敲碎打被動改革的局面。
國有土地、國有資源和國有企業(yè)(經(jīng)濟)所帶來大量的租金收入、產(chǎn)權(quán)收入、分紅收入需要進一步規(guī)范化。將這些收入納入財政收入劃分體制，以規(guī)范管理，減少因收入主要歸地方所帶來的對中央財政宏觀調(diào)控的負面影響，減少因收入監(jiān)管不足所帶來的收入分配不均問題。為此，我國應(yīng)建立中央和地方、地方各級財政之間的分租與分利體制，以進一步完善財政收入劃分體制。這應(yīng)是我國分稅制的特色。
(三)規(guī)范地方債務(wù)管理 啟動地方債制度
分稅制財政管理體制下，地方政府舉債不可避免。相對獨立的地方財政在運行過程中收大于支，或收不抵支都是正常的。簡單地以地方性政府債務(wù)大量存在為由，不正式啟動地方債制度，弊大于利。
正式啟動地方債制度，可以增強地方政府財政的硬預(yù)算約束。正式啟動地方債制度，是分級財政制度的內(nèi)在要求。過去，我國禁止地方發(fā)債，但是地方政府通過項目融資、通過發(fā)行各種企業(yè)債券等方式，帶來了形形色色的具有中國特色的“地方政府性債務(wù)”。這直接導致地方政府舉債帶有一定的隱蔽性，結(jié)果是不僅中央政府很難準確了解地方債的數(shù)量，就是地方政府也難以準確掌握自身的債務(wù)負擔。在如此不充分的債務(wù)信息條件下，財政風險很容易被低估。當?shù)胤截斦䶮o力還債時，出于維護社會穩(wěn)定的考慮，債務(wù)風險很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。與其如此，不如在規(guī)范已有的地方債，特別是地方融資平臺的基礎(chǔ)之上，正式啟動地方債制度，允許地方政府發(fā)債。由國情所決定，地方政府發(fā)債宜選擇日本模式，不宜選擇美國模式。地方政府發(fā)債總額應(yīng)得到上級政府直至中央政府的批準，以統(tǒng)一公債市場，防范財政風險。此外，各地的金融辦(局)也應(yīng)當與財政部門合并或加強溝通，以突出財政部門在政府資金統(tǒng)攬中的主導地位。
預(yù)算公開與完整是政府資金有效監(jiān)督的前提
完善的公共財政體制要求政府資金融通與運用的高效率。預(yù)算公開與完整是政府資金有效監(jiān)督的前提。
《政府信息公開條例》實施之后，預(yù)算透明度公開步伐在加快。特別是，“三公經(jīng)費”和行政經(jīng)費的公開，不僅僅是財政改革的內(nèi)容，更是贏得民心的舉措。但是，無論是從公共服務(wù)型政府的構(gòu)建來看，還是從公共財政的法治化和民主化來看，這樣的“公開”力度是不夠的。預(yù)算公開應(yīng)是更全面的公開。預(yù)算公開的意義是全體人民想要了解公共資金的去向，想要監(jiān)督政府的行為，都能得到最基本的資料。
公開是監(jiān)督的基礎(chǔ)。監(jiān)督者監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，不僅要耗費金錢、時間精力，甚至還需要一定的專業(yè)知識。政府應(yīng)盡可能用最為友好的方式，站在非專業(yè)者的角度公開預(yù)算。為此，政府預(yù)算的說明需盡可能清楚，在社會各界有可能產(chǎn)生疑問的地方，詳加解釋，提供充分的背景資料。
二次審議稿規(guī)定：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。”此四項子預(yù)算構(gòu)成了全口徑預(yù)算的全部，有利于增加預(yù)算的完整性，有利于預(yù)算的公開。
同時，二次審議稿規(guī)定“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算應(yīng)當保持完整、獨立，同時保持各類預(yù)算間互相銜接。”這項規(guī)定還不夠，沒有突出公共預(yù)算的地位。四個子預(yù)算顯然不是平行關(guān)系。公共預(yù)算在其中應(yīng)發(fā)揮主導作用。政府性基金預(yù)算作為過渡性預(yù)算，是否有必要單列值得商討。基金收支如果突出的是公共服務(wù)，那么這需要并入公共預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算，社會保障預(yù)算之間的聯(lián)系應(yīng)通過公共預(yù)算。這樣才能強調(diào)公共預(yù)算在其中的核心作用。
(作者系中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)