隨著我國城市化進(jìn)程加快，住房價格持續(xù)攀升，不少地方房價泡沫化嚴(yán)重，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過普通群眾的購買能力，許多老百姓用一輩子的錢都拿來買房，大量農(nóng)民工和城市外來人口只能望房興嘆，“蝸居”和“蟻族”不斷見諸報端。住房是人的基本需求，在快速的城市化過程中，如何為城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭提供住房保障，實現(xiàn)“住有所居”，是一個非常迫切的問題。
中國政府也認(rèn)識到保障性住房對保障民生、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場和保證經(jīng)濟(jì)增長的重要性�！笆濉逼陂g，國家提出了建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套的目標(biāo)。中國發(fā)展研究基金會于2011年設(shè)立了“中國保障性住房政策研究”課題。近日，《經(jīng)濟(jì)參考報》記者專訪了該課題組組長、中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁，請他就目前保障房建設(shè)的進(jìn)展以及存在的問題、解決之道和政策建議談?wù)勛约旱目捶ā?/P>
住房保障初見成效
《經(jīng)濟(jì)參考報》：2011年2月，中央提出了建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套的目標(biāo)。中國發(fā)展研究基金會隨后啟動了“中國保障性住房政策研究”課題，當(dāng)時為什么要成立這一研究課題呢？
盧邁：住房既是人的一種基本需求，又是財產(chǎn)和財富的表現(xiàn)形式，所以住房問題既有經(jīng)濟(jì)性，又有社會性，這也是為什么在很多國家把住房保障作為社會福利體系的核心組成部分的原因。中國發(fā)展研究基金會課題組在立項的時候認(rèn)為，中央政府在這個時候推出規(guī)�？涨暗谋Ｕ闲宰》拷ㄔO(shè)，既是對民生需求的積極回應(yīng)，也是推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要舉措。課題組認(rèn)為，這么大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，如果實施得好，將為保障民生和促進(jìn)社會公平、推動城市化進(jìn)程、促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長、推動節(jié)能減排提供了重要的機(jī)遇。基金會作為一個非贏利性的公共政策研究機(jī)構(gòu)，可以通過評估政策的實施過程、總結(jié)地方經(jīng)驗、介紹國際先進(jìn)做法、提供公共討論平臺等措施，推動這一政策的完善。
《經(jīng)濟(jì)參考報》：從20世紀(jì)90年代末住房制度改革以來，我國對保障性住房建設(shè)的探索從未停止，最近幾年的政策力度更是空前。您認(rèn)為這一政策在多大程度上實現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)呢？
盧邁：經(jīng)過近20年的探索，特別是近年來大規(guī)模建設(shè)的實踐，我國保障性住房已經(jīng)積累了較為豐富的經(jīng)驗，至少在幾個方面有了積極的進(jìn)展。首先，不論是中央還是在地方，都初步形成了一套相關(guān)的制度。比如，在中央層面，住建部已經(jīng)在準(zhǔn)備《基本住房保障條例》；在地方層面，我們也看到不少地方已經(jīng)把保障性住房納入其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃中，對保障房的建設(shè)、分配、管理、準(zhǔn)入和退出都有了明確的規(guī)定。其次，建設(shè)了相當(dāng)可觀的可用的保障房源，2011年就基本建成了400多萬套。第三，保障性住房，特別是廉租房的提供，對于改善城市貧困居民的住房條件，起到了直接的作用。第四，保障性住房需要巨大的投資，現(xiàn)在每年投入大約1.3萬億元，這對于穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)增長、抑制房價過快上漲，也起到了積極的作用。可以說，住房保障工作初見成效。
保障性住房建設(shè)的進(jìn)展與存在的問題
《經(jīng)濟(jì)參考報》：我們知道為了完成這項課題，摸清我國保障性住房建設(shè)和分配現(xiàn)狀，課題組的成員到全國各地進(jìn)行了調(diào)研，根據(jù)課題組對各地方的調(diào)研和政策的評估，目前我國的保障性住房政策在實施過程中面臨的困難和問題主要有哪些？
盧邁：在這么短的時間要完成如此大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，會面臨土地、資金、管理制度上的多重挑戰(zhàn)。更重要的是，建好保障房僅僅是萬里長征的第一步，這些房子分給誰，分了之后怎么管，政策如何長期持續(xù)，都是需要認(rèn)真地考慮的問題。就目前來看，我國保障性住房政策在實施過程中，還存在以下幾個方面的挑戰(zhàn)：
首先，頂層設(shè)計不夠。十多年來，我國在推進(jìn)城市住房制度改革過程中一直強(qiáng)調(diào)建設(shè)保障性住房，但還沒有形成系統(tǒng)性、整體性的政策體系。具體表現(xiàn)在三方面：一是認(rèn)識不到位。沒有把保障性住房建設(shè)作為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的一項基礎(chǔ)性工程。二是基礎(chǔ)工作不扎實。沒有對城鎮(zhèn)住房存量和居民居住條件進(jìn)行普查，基本情況還不甚明了。三是保障性住房政策變化頻繁，令地方政府和群眾無所適從。
第二，供需矛盾突出。我國正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)期，多數(shù)地區(qū)城市人口激增，加上住房消費正從生存型向舒適型轉(zhuǎn)變，使得近年來城市住房需求持續(xù)上升。雖然，近年來，國家大力推進(jìn)保障性住房建設(shè)，但是每年仍有大量新增的支付能力不足、無力通過市場自主解決基本住房問題的新就業(yè)職工、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民涌入城市。我國的保障性住房不僅存在規(guī)模總量不足、區(qū)域分布不均衡、類型配置不合理等問題，而且仍以滿足城市戶籍人口的住房需求為主，沒有保障大量的外來人口。
第三，地方政府不夠積極、主動。1998年，我國正式推進(jìn)住房制度改革時提出，要“建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系”的城市住房制度改革方案，但在實際工作中卻普遍出現(xiàn)政策執(zhí)行不到位、工作流于形式等問題。1994年分稅制改革后，財權(quán)上收、事權(quán)下放，地方缺乏穩(wěn)定的稅源。發(fā)展房地產(chǎn)市場，不僅可以帶來規(guī)模龐大的土地收入，還可創(chuàng)造大量稅收收入。
第四，管理工作亟待規(guī)范。近年來，保障性住房陸續(xù)建成并分配給居民，但在建設(shè)、分配和管理中存在不少問題。一是建設(shè)把關(guān)不嚴(yán)；二是騙租、騙購和權(quán)力尋租等問題嚴(yán)重；三是對保障對象原有住房如何處理，缺乏有效辦法；四是一些地方出現(xiàn)保障對象拖欠、拒付房租、物業(yè)費等現(xiàn)象；五是缺乏切實可行的退出機(jī)制。
城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)是國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。根據(jù)國家統(tǒng)計局年度統(tǒng)計公報，2011年底，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%。但是，我國城鎮(zhèn)被人為分割，城鎮(zhèn)化存在發(fā)展嚴(yán)重滯后的問題。
首先，我國城鎮(zhèn)依然處于人為分割的狀態(tài)，半城市化問題突出。長期以來，我國實行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度。在該制度下，城鎮(zhèn)里的人被分成在籍和流動人口，農(nóng)民工和其他流動人口較少能享用當(dāng)?shù)卣峁┌ň蜆I(yè)、教育、醫(yī)療、社保等多方面的服務(wù)和保障。如果按城鎮(zhèn)戶籍人口計算，我國城市化水平只有34.1%。實際上是半城市化或城市邊緣化的狀態(tài)。
其次，長期以來我國的城鎮(zhèn)化走的是“以地為本”的道路。城鎮(zhèn)政府懈于提供公共服務(wù)，熱衷于“經(jīng)營”城鎮(zhèn)，形成了以地融資的城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展機(jī)制。地方政府壟斷城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)，通過征地獲得高額城鄉(xiāng)土地價差，城鎮(zhèn)土地資產(chǎn)化、資本化和“閘門”化，形成所謂的“土地財政”和“土地金融”。這種模式存在著寅吃卯糧、財政金融風(fēng)險高和強(qiáng)化城鄉(xiāng)分割、引發(fā)尖銳社會矛盾等內(nèi)在問題。
保障性住房建設(shè)需要長期框架和制度整合
《經(jīng)濟(jì)參考報》：保障性住房建設(shè)把握著城鎮(zhèn)化的方向。城鎮(zhèn)化事關(guān)我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的全局。面對城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)中的種種困難和問題，您認(rèn)為，政府需要從哪些角度制定相關(guān)政策？
盧邁：在我國，面對城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)中的種種困難和問題，不能就事論事，而需要高瞻遠(yuǎn)矚，進(jìn)行頂層設(shè)計，建立起制度框架，并明確基本政策取向。
首先，“以地為本”的城鎮(zhèn)化道路制約著保障性住房建設(shè)的進(jìn)展和發(fā)揮作用的范圍�！耙匀藶楸尽钡某擎�(zhèn)化道路對城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)提出了新的發(fā)展方向。目前，我國城鎮(zhèn)化正處于“以地為本”和“以人為本”道路的分岔口。在這個岔口上，保障性住房建設(shè)要成為扳道岔。
其次，各地政府要以“住有所居”為目標(biāo)，保障包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)居民的基本居住權(quán)。這就要求政府排除戶籍等人為因素和高房價等市場因素的干擾，賦予城鎮(zhèn)所有居民基本的居住條件。
第三，優(yōu)質(zhì)土地是保障房建設(shè)的堅實基石。目前，保障房建設(shè)的困難和問題，很多就是因為地塊沒有吸引力。如果有了優(yōu)質(zhì)、低價的土地，應(yīng)當(dāng)會吸引企業(yè)和社會力量積極投入保障性住房建設(shè)。因此，為了保證這個基石的穩(wěn)固和持續(xù)可靠，保障房必須封閉運行。
第四，住房保障事關(guān)全局，走“以人為本”的城鎮(zhèn)化道路，轉(zhuǎn)變地方政府的運行機(jī)制是關(guān)鍵。為此，需從三方面著手。一是財政體制改革。中央對各地的轉(zhuǎn)移支付以“人”為唯一基數(shù)均衡分配。同時，建立以“人”的所得和“地”的價值為主要稅源的地方稅收體系。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃中批準(zhǔn)的建設(shè)用地規(guī)模與城鎮(zhèn)人口數(shù)和引進(jìn)農(nóng)民數(shù)掛鉤，城鎮(zhèn)土地在優(yōu)先保證保障性住房和其他公共利益的需求。三是調(diào)整地方城鎮(zhèn)政府考核指標(biāo)體系，把凈移入人口數(shù)作為重要業(yè)績指標(biāo)。