地方債“拆彈”初見成效

　　自去年6月底審計(jì)署披露全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果后，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題得到空前重視。一方面，通過展期舊債、控制新債，確保不發(fā)生償債危機(jī)的“黑天鵝”事件；另一方面，通過增加地方三級(jí)財(cái)政收入（本級(jí)財(cái)政收入、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓凈收益）來應(yīng)對(duì)到期債務(wù)本息的償還。最近兩年，地方財(cái)政收入增速全面超過債務(wù)增速，收支重新回到相匹配的軌道，債務(wù)杠桿率也回到100%以下的安全水平。特別是2011年地方財(cái)政收入增長(zhǎng)達(dá)到了30%，而新增債務(wù)則零增長(zhǎng)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)入“軟著陸”的安全通道。
　　事實(shí)上，這種應(yīng)對(duì)地方債務(wù)壓力的策略是合理的。一方面控制新增債務(wù)的產(chǎn)生。盡管地方政府投資基本上集中在市政建設(shè)、道路交通和民生領(lǐng)域（保障房、農(nóng)林水利），帶有彌補(bǔ)短板和歷史欠賬的特征，但2009年以來這些領(lǐng)域的投資基本以對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下滑為目的，重視規(guī)模而忽視了效率，超前和泡沫化很嚴(yán)重，甚至有相當(dāng)一部分無效投資。控制新增債務(wù)阻止了投資過剩繼續(xù)膨脹，為解決存量債務(wù)贏得了空間。另一方面糾正存量債務(wù)的期限錯(cuò)配問題。地方投資項(xiàng)目資金主要來源于銀行貸款，而項(xiàng)目現(xiàn)金流回收是長(zhǎng)期的，需要通過展期和借新還舊來人為拉長(zhǎng)償債期限，才能依靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)力恢復(fù)來逐步消化債務(wù)。
　　對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，業(yè)界和學(xué)術(shù)界的觀點(diǎn)較為一致：由于政府具有強(qiáng)大的價(jià)格控制能力，容易制造出新市場(chǎng)和騰挪產(chǎn)能過剩的空間。再考慮到近年來強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力（2011年地方政府未償債務(wù)余額僅占地方財(cái)政收入的85%）和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付能力，地方債務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性很小。

　　穩(wěn)增長(zhǎng)再度推升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

　　但是，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“軟著陸”態(tài)勢(shì)今年以來似乎出現(xiàn)轉(zhuǎn)向的苗頭。3月底以來發(fā)改委不僅放行了一批擱置在審批環(huán)節(jié)的地方基建項(xiàng)目，而且加快了新增項(xiàng)目的審批進(jìn)度，而為了配合穩(wěn)增長(zhǎng)，近期有13個(gè)省市發(fā)布了“十二五”期間總額達(dá)13萬億的投資計(jì)劃。
　　在民間投資不振情況下，出于反周期需要啟動(dòng)政府投資，但政府應(yīng)當(dāng)著力于創(chuàng)建民間投資、消費(fèi)的大環(huán)境，如消除制約民間投資的障礙、減稅以降低民間投資成本、增加民間投資和消費(fèi)的補(bǔ)貼等。很長(zhǎng)時(shí)間來，基礎(chǔ)、道路和市政設(shè)施一直是我們的短板，每逢經(jīng)濟(jì)遭遇挫折（如1997年亞洲金融危機(jī)、2003年非典和2008年金融海嘯），便拿基建、道路和市政設(shè)施建設(shè)來緩沖。早期這類投資效率很高，對(duì)于我國(guó)出口和民間投資的帶動(dòng)作用很強(qiáng)，但經(jīng)過15年的飛速建設(shè)，特別是2008年金融危機(jī)以來的“大干快上”，基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施建設(shè)早已飽和，加上屢次充當(dāng)救火工具的角色，重短期規(guī)模不重長(zhǎng)期效率，投資回報(bào)率和社會(huì)效益不高。
　　在穩(wěn)增長(zhǎng)優(yōu)先旗號(hào)下，本輪地方政府投資潮的出現(xiàn)將2010年以來中央為控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而好不容易建立起來的財(cái)經(jīng)紀(jì)律束之高閣。地方政府會(huì)借這一機(jī)會(huì)最大化自己的債務(wù)，使得本來就混亂的地方債務(wù)將更加混亂，地方政府會(huì)將最大化債務(wù)的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)、投資失誤的決策風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給中央政府，導(dǎo)致中央政府信用不得不成為債務(wù)的最后貸款人和追加補(bǔ)助人。這也是為什么本輪地方政府投資潮中，上述多數(shù)省市的計(jì)劃投資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其去年財(cái)政收入的主要原因了（如天津、長(zhǎng)沙、貴州的投資額分別是去年財(cái)政收入的2.6倍、2.5倍和2.3倍），不考慮收入的盲目開支傾向可見一斑。
　　近兩年，中央和地方政府財(cái)力急劇膨脹，2011年全國(guó)財(cái)政收入突破10萬億，地方三項(xiàng)收入（本級(jí)財(cái)政、中央轉(zhuǎn)移支付和土地出讓凈收益）達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的12.55萬億，這使得地方債務(wù)問題顯得容易對(duì)付。但是，這只是站在地方顯性債務(wù)的角度考慮的。中央政府作為債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)人，目前我國(guó)公共債務(wù)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例在70%以上，與世界主要國(guó)家基本差不多（低于日本和美國(guó)）。但是，當(dāng)前我國(guó)公共債務(wù)計(jì)算存在兩個(gè)問題，一是沒有計(jì)入高校債務(wù)、城投債、政府性實(shí)體的信托融資和以養(yǎng)老金債務(wù)為主的社會(huì)保障基金缺口等；二是沒有計(jì)入國(guó)土整治、環(huán)境保護(hù)、住房保障等其他隱性負(fù)債。上述兩類債務(wù)在發(fā)達(dá)國(guó)家基本不存在，因而我國(guó)公共債務(wù)存在被低估的傾向。由于社保缺口和其他隱性債務(wù)難以準(zhǔn)確測(cè)算，公共債務(wù)到底被低估了多少還不清楚，但基于審慎和保守估計(jì)的原則，形勢(shì)不容樂觀。
　　未來，我國(guó)公共債務(wù)面臨兩個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)，一是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型壓力下，上述隱性債務(wù)顯性化的趨勢(shì)越來越明顯，如人口老齡化趨勢(shì)下的社保債務(wù)償還、高房?jī)r(jià)下的住房保障、貧富差距擴(kuò)大下的社會(huì)維穩(wěn)債務(wù)；二是2008年底擴(kuò)大內(nèi)需以來，投資快速擴(kuò)張下產(chǎn)能過剩所導(dǎo)致的硬性債務(wù)，如對(duì)過剩行業(yè)和國(guó)企的補(bǔ)貼、解決三角債的補(bǔ)貼支出、解決銀行風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)貼等。