《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十六大以來(lái)，為了解決越來(lái)越大的地區(qū)差距，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，黨和政府出臺(tái)了多項(xiàng)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略，區(qū)域結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，中西部地區(qū)加快發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的比重持續(xù)上升，區(qū)域發(fā)展呈現(xiàn)出協(xié)調(diào)性增強(qiáng)的趨勢(shì)。您認(rèn)為，我國(guó)在這十年中區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都取得了哪些成就？區(qū)域發(fā)展還面臨哪些困難和挑戰(zhàn)？
肖金成：“十六大”以來(lái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略全面推進(jìn)。在土地總量控制，節(jié)能降耗的政策背景下，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)有了突破性進(jìn)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力不斷提高，經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)。西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邁出實(shí)質(zhì)性步伐，特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度也大為增強(qiáng)。東北等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略順利啟動(dòng)，體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源型城市轉(zhuǎn)型取得了初步成效。2005年，中央又做出了促進(jìn)中部崛起的戰(zhàn)略決策，制定了促進(jìn)中部地區(qū)崛起的總體思路和具體措施。這些都是貫徹中央?yún)^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立和諧社會(huì)的具體體現(xiàn)。
首先，西部大開發(fā)完善了基礎(chǔ)設(shè)施，改善了生態(tài)環(huán)境，縮小了同東部地區(qū)增長(zhǎng)速度的差距。其次，東北振興使很多企業(yè)提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，許多城市煥發(fā)了活力。從2004年開始，國(guó)家給予東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型、社會(huì)保障體系建設(shè)、國(guó)有企業(yè)“廠辦大集體”改革等試點(diǎn)和優(yōu)惠政策，尤其是財(cái)稅政策、金融政策和社會(huì)保障政策的實(shí)施，東北地區(qū)享受到諸多優(yōu)惠政策，企業(yè)的原有負(fù)擔(dān)大量減少，新的綜合負(fù)擔(dān)將低于全國(guó)水平，企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力得到較大提高。第三，中部崛起戰(zhàn)略推動(dòng)了東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，初步形成了東中西協(xié)調(diào)互動(dòng)的格局。2004年9月，“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”寫進(jìn)了黨的十六屆四中全會(huì)的決定。2006年4月，中央專門頒發(fā)文件，從多方面提出了促進(jìn)中部崛起的政策意見(jiàn)。中央的戰(zhàn)略決策與一系列政策安排，對(duì)中部地區(qū)崛起發(fā)揮了強(qiáng)大的推動(dòng)作用。第四，多年來(lái)，東部地區(qū)憑借出口導(dǎo)向政策、低廉的人力成本及大量投入實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，但另一方面，資源瓶頸愈發(fā)明顯，環(huán)境污染不斷加重，產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢，外部風(fēng)險(xiǎn)加大等問(wèn)題日益突出。這些長(zhǎng)期積累而形成的深層次矛盾，因世界金融危機(jī)而更加凸顯，一批傳統(tǒng)企業(yè)外遷到內(nèi)地成本更低的地方。2009年以來(lái)，珠三角、長(zhǎng)三角等地區(qū)加快了產(chǎn)業(yè)升級(jí)的步伐。
“十五”期間，隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量顯著增加。在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)普遍增長(zhǎng)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度上的差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得到了緩解。但在取得巨大成就的同時(shí)，我國(guó)區(qū)域發(fā)展還存在著以下一些比較突出的問(wèn)題。
第一，保護(hù)生態(tài)環(huán)境成為區(qū)域發(fā)展的重要課題。以重化工業(yè)為核心的經(jīng)濟(jì)規(guī)模快速擴(kuò)張給環(huán)境帶來(lái)越來(lái)越大的壓力。圈地鋪攤子大量占用耕地并破壞自然植被，工業(yè)廢水排放污染土壤和水源，大量二氧化硫排放污染空氣，都使生態(tài)環(huán)境承載著越來(lái)越大的壓力。
第二，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)與人口分布失衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距仍在擴(kuò)大。改革開放以來(lái)，國(guó)內(nèi)外投資和產(chǎn)業(yè)持續(xù)向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)布局也呈現(xiàn)向沿海地區(qū)集中的態(tài)勢(shì)，形成了若干支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)密集區(qū)。京津冀、長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群人口占全國(guó)15%左右，但擁有35%左右的經(jīng)濟(jì)總量。
但由于體制和政策制約，我國(guó)絕大部分轉(zhuǎn)移人口還未能成為真正的當(dāng)?shù)鼐用�，從而使人口流�?dòng)促進(jìn)區(qū)域差距縮小的機(jī)制難以發(fā)揮，只能形成大規(guī)模的人口季節(jié)性流動(dòng)，并帶來(lái)許多負(fù)面效應(yīng)。
第三，后發(fā)地區(qū)發(fā)展熱情持續(xù)高漲，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)激烈，宏觀調(diào)控面臨新的挑戰(zhàn)。為了縮小差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和分享大國(guó)崛起的成果，后發(fā)地區(qū)的發(fā)展熱情極大地增強(qiáng)，各地在強(qiáng)化“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”理念的基礎(chǔ)上，全面實(shí)施追趕戰(zhàn)略。這種如饑似渴的發(fā)展熱情和現(xiàn)行地方財(cái)政體制相結(jié)合，使地區(qū)之間的競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。在這種情況下，中央政府既要適當(dāng)控制各地的盲目沖動(dòng)和過(guò)度投資行為，又要努力保護(hù)地方發(fā)展的積極性，要在現(xiàn)有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)格局中使這兩方面保持符合科學(xué)發(fā)展觀要求的平衡的確存在較大的難度。
第四，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策法律體系不健全。目前，我國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的理念和思維仍牢固地存在于各級(jí)干部的意識(shí)中，政府支配資源的能力還很強(qiáng)大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)力量也在迅速地增長(zhǎng)，逐步成為支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主體。兩股力量有時(shí)產(chǎn)生激烈碰撞，演化為政府經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尖銳的沖突，在金融、土地、貿(mào)易方面突出地表現(xiàn)出來(lái)，演化出經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一系列矛盾。
我國(guó)幅員遼闊，地理差異巨大，資源稟賦也各不相間，形成了沿海與內(nèi)地二元經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而形成了發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)二元區(qū)域經(jīng)濟(jì)，這是制訂區(qū)域政策的客觀基礎(chǔ)。但國(guó)家落實(shí)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策缺乏法律保障，微觀領(lǐng)域法律法規(guī)制定先于宏觀領(lǐng)域，實(shí)際操作中出現(xiàn)政策沖突、政出多門的現(xiàn)象。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：城市化是未來(lái)中國(guó)最大的內(nèi)需，這種觀點(diǎn)已基本上獲得廣泛認(rèn)同。但是，很多地方重視的是城市的建設(shè)和空間的拓展，各種巧立名目跑馬圈地的現(xiàn)象層出不窮。您認(rèn)為，應(yīng)如何正確認(rèn)識(shí)城市化、城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵？
肖金成：城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的認(rèn)同現(xiàn)在已沒(méi)有什么問(wèn)題，大家都認(rèn)為應(yīng)該推進(jìn)城鎮(zhèn)化。但我認(rèn)為對(duì)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)還是不同的，無(wú)論是地方政府官員還是一些學(xué)者，更多的還是對(duì)城鎮(zhèn)化的外延很重視。比如說(shuō)城市建設(shè)，比如說(shuō)發(fā)展小城鎮(zhèn)，比如說(shuō)提出土地城鎮(zhèn)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，但忽視了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。
我認(rèn)為城鎮(zhèn)化的本質(zhì)可概括為四個(gè)字：農(nóng)民進(jìn)城。既然我們?cè)试S農(nóng)民進(jìn)城成為農(nóng)民工，那么，農(nóng)民工就應(yīng)該統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)化的指標(biāo)內(nèi)。農(nóng)民在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)是農(nóng)民，到了城市從事二、三產(chǎn)業(yè)就是城市居民，他應(yīng)該是工人或職員，不應(yīng)該還帶著農(nóng)民兩個(gè)字。關(guān)鍵的問(wèn)題是農(nóng)民進(jìn)城之后，二元結(jié)構(gòu)仍未根本解決，并沒(méi)有真正成為市民，真正融入城市。
很久以來(lái)，我一直關(guān)注怎么解決農(nóng)民工問(wèn)題，當(dāng)然首先考慮的是解決農(nóng)民工的戶籍問(wèn)題，但是解決起來(lái)確實(shí)非常難，各級(jí)政府抵制得很厲害。戶籍問(wèn)題還涉及很多問(wèn)題，比如承包地問(wèn)題、宅基地問(wèn)題及其他權(quán)益問(wèn)題。實(shí)際上農(nóng)民工的戶籍不僅僅是他的一個(gè)戶口本，而是附著在城市戶口上面的福利，這才是它的要義。我覺(jué)得解決農(nóng)民工的戶籍并不能解決問(wèn)題，關(guān)鍵是讓農(nóng)民工享受和所在城市居民同等的福利和保障。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您最關(guān)心的未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶改革發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題有哪些？應(yīng)該選擇在哪些方面作為突破口？如何解決城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的問(wèn)題。
肖金成：經(jīng)濟(jì)圈通常指疆域較廣的國(guó)家內(nèi)部某一特定區(qū)域，一般為城市群體的集合或在國(guó)家經(jīng)濟(jì)總量(GDP)中占有一定比重，并在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中產(chǎn)生重要影響的具有內(nèi)在聯(lián)系的區(qū)域。經(jīng)濟(jì)圈突出的特征是以一個(gè)特大城市為中心或若干城市組成的城市群為中心形成的超越行政區(qū)的大區(qū)域。經(jīng)濟(jì)帶顧名思義是沿主要交通干線分布了大量城市、城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)帶上城市和產(chǎn)業(yè)及其他經(jīng)濟(jì)要素的分布比其他地方更密集。因此，經(jīng)濟(jì)帶同時(shí)也是城市帶和產(chǎn)業(yè)帶，某種程度，也可認(rèn)為經(jīng)濟(jì)帶是城市帶和產(chǎn)業(yè)帶的統(tǒng)稱。
我國(guó)雖然地域遼闊，但各地區(qū)自然狀態(tài)差異巨大，發(fā)展水平也存在很大差距，尤其是適合人類居住的空間并不大，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)自然地理等現(xiàn)實(shí)情況，集中發(fā)展、集約發(fā)展、集群發(fā)展，因此，經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶對(duì)優(yōu)化我國(guó)空間布局具有重要意義。
根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶的雛形已經(jīng)形成，未來(lái)需要加快經(jīng)濟(jì)要素的聚集，使經(jīng)濟(jì)圈和經(jīng)濟(jì)帶的空間結(jié)構(gòu)更加合理。
縮小城鄉(xiāng)差距要著重從以下幾方面突破：加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)基本農(nóng)田水利建設(shè)，修建高標(biāo)準(zhǔn)水平農(nóng)田。強(qiáng)化有機(jī)肥源建設(shè)，實(shí)施“沃土工程”和農(nóng)田節(jié)水灌溉工程，提高土壤肥力和農(nóng)田有效灌溉率。努力消除農(nóng)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”，不斷改善農(nóng)村水、電、路等生產(chǎn)生活條件，全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。按照出行更便捷、更安全、更舒適的目標(biāo)和要求，加快實(shí)施農(nóng)村公路改造工程，提高農(nóng)村交通網(wǎng)絡(luò)的覆蓋水平和通暢程度。加快城鄉(xiāng)電網(wǎng)和農(nóng)電線路改造，精心實(shí)施后續(xù)農(nóng)網(wǎng)追加工程，有效提升電力保障水平。積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。按照“政府統(tǒng)籌，農(nóng)民自愿”的原則，把農(nóng)村危房改造、新農(nóng)村示范村建設(shè)和壓煤搬遷村建設(shè)與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)集中布局、集約發(fā)展。不斷完善農(nóng)村社區(qū)配套建設(shè)，同步建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心。強(qiáng)化農(nóng)村公共服務(wù)。進(jìn)一步完善公共財(cái)政制度，健全公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)文化、科技、教育、衛(wèi)生等基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。