長(zhǎng)期來(lái)我國(guó)走的是國(guó)外傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題沒(méi)能得到避免。現(xiàn)在，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路已不適合我國(guó)的發(fā)展需要，必須選擇新的城鎮(zhèn)化道路。新的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)化，是資源節(jié)約環(huán)境友好的城鎮(zhèn)化，是因地制宜、路徑多樣的城鎮(zhèn)化，是轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化的城鎮(zhèn)化。
| |
我國(guó)過(guò)去走的是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路 |
城鎮(zhèn)化，是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程，其本質(zhì)特征是農(nóng)村人口的空間轉(zhuǎn)換、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。從世界發(fā)展史上看，城鎮(zhèn)化水平是一個(gè)國(guó)家工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我國(guó)現(xiàn)代城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步于新中國(guó)成立后，進(jìn)入21世紀(jì)后步入快速發(fā)展階段。
當(dāng)前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)時(shí)期。從2001年到2011年,我國(guó)城鎮(zhèn)化率由37.66%提高到51.27%，11年提高13.61個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高1.24個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于1978-2000年年均提高0.86個(gè)百分點(diǎn)的平均水平，更高于改革開(kāi)放以前年均提高0.28個(gè)百分點(diǎn)的平均水平。從發(fā)展歷程看，我國(guó)用半個(gè)世紀(jì)左右時(shí)間完成了世界城鎮(zhèn)化歷史200多年走過(guò)的道路。但在很長(zhǎng)一段時(shí)間，依然走的是國(guó)外傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路，國(guó)外城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題仍然在我國(guó)出現(xiàn)。
自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各地城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)大多是建立傳統(tǒng)發(fā)展模式的基礎(chǔ)之上。這種傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式存在許多弊端。
一是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展不協(xié)調(diào)。我國(guó)過(guò)去走的是一條非城鎮(zhèn)化的工業(yè)化道路，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)實(shí)行的是重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展所派生出的“資本排斥勞動(dòng)”和農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”等。城鄉(xiāng)二元戶籍制度限制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動(dòng)，導(dǎo)致工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展脫節(jié)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于工業(yè)化進(jìn)程。2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率為51.27%，明顯低于二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員占總就業(yè)人員60%以上的比重。
二是發(fā)展模式粗放和可持續(xù)性差。我國(guó)過(guò)去走的是分散化、低密度、粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，試圖通過(guò)小城鎮(zhèn)解決數(shù)億農(nóng)民的轉(zhuǎn)移問(wèn)題。一方面忽視城鎮(zhèn)資源配置效率，高度消耗土地、能源、水等資源，并大量排放“三廢”，對(duì)資源環(huán)境造成破壞，加深了人地矛盾；另一方面造成城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化效率低，沒(méi)有把城鎮(zhèn)文化和特色融入規(guī)劃建設(shè)中，由此形成“千城一面”的局面。
三是城市和農(nóng)村利益沖突明顯。城鄉(xiāng)分割，尤其在戶籍管理、勞動(dòng)就業(yè)、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面，長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)有別的隔離政策，嚴(yán)重制約了城鄉(xiāng)一體化和互動(dòng)融合發(fā)展。
在“十二五”期間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)每年將提高1個(gè)百分點(diǎn)左右。這就意味著今后我國(guó)每年將有1000多萬(wàn)農(nóng)民要進(jìn)入城市。如何使這些進(jìn)城農(nóng)民和諧地融入城市，切實(shí)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，這是關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)代化和全面小康社會(huì)建設(shè)的重大戰(zhàn)略問(wèn)題。
過(guò)去30年的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速增長(zhǎng)提供了有力的資源保障，伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)50%，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)不再適合我國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
首先，新型城鎮(zhèn)化符合人類社會(huì)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律。城鎮(zhèn)化進(jìn)程大體要經(jīng)歷由分散到集聚再到分散三個(gè)階段，由于每個(gè)階段城市的極化效應(yīng)和擴(kuò)散效應(yīng)相互作用，城鄉(xiāng)發(fā)展差距總體呈倒U型曲線形態(tài)。我國(guó)過(guò)去的城鎮(zhèn)化建立在農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市的基礎(chǔ)上，一定程度上是城鎮(zhèn)化初級(jí)階段的客觀反映。我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化現(xiàn)在已進(jìn)入快速發(fā)展階段，具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的條件。
其次，新型城鎮(zhèn)化是符合中國(guó)國(guó)情的科學(xué)發(fā)展道路。新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，由于面臨人口與資源、環(huán)境矛盾加劇，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)與就業(yè)壓力巨大等問(wèn)題，決定了我國(guó)不能走傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化道路，必須選擇新的城鎮(zhèn)化道路。黨的十七大報(bào)告指出:“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極�！边@是符合中國(guó)國(guó)情，對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化道路深刻反思的選擇。
新型城鎮(zhèn)化，顧名思義，區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，是指資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、城鄉(xiāng)互促共進(jìn)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、個(gè)性鮮明的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化更加重視城鎮(zhèn)化質(zhì)量，強(qiáng)調(diào)適度和健康的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度，其目標(biāo)指向應(yīng)是“適度的城鎮(zhèn)化增速”、“投資環(huán)境的改善”和“人居環(huán)境質(zhì)量的提升”。
與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化從城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，注重工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村；注重城市公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、城市時(shí)代文明向農(nóng)村擴(kuò)散，讓城鎮(zhèn)化的進(jìn)程成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮的過(guò)程，以形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)、共同發(fā)展的良好格局。新型城鎮(zhèn)化必須適應(yīng)工業(yè)化的要求，有效發(fā)揮促進(jìn)工業(yè)化的作用，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相輔相成、互相促進(jìn)。同時(shí)，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造更有利的條件，使落后的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)化城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)推進(jìn)、城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的一元化現(xiàn)代化結(jié)構(gòu)。
資源節(jié)約環(huán)境友好的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化與城市生態(tài)化相結(jié)合，走環(huán)境友好的城鎮(zhèn)化道路,走發(fā)展和智力同步的道路，按照“資源節(jié)約和環(huán)境友好”的要求，努力發(fā)展低耗經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)，節(jié)能減排，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，按照城市標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)垃圾、污水、噪音等污染物進(jìn)行達(dá)標(biāo)處理和控制，增加綠地、林地面積，突出城市生態(tài)建設(shè)，推動(dòng)城市與自然、人與城市環(huán)境和諧相處，建設(shè)生態(tài)城市。
因地制宜、路徑多樣的城鎮(zhèn)化。實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)力從傳統(tǒng)工業(yè)化帶動(dòng)到新型工業(yè)化的轉(zhuǎn)變，就是按照資源集約功效利用的要求，注重產(chǎn)業(yè)的合理布局與配套集群發(fā)展；注重做大做強(qiáng)新型產(chǎn)業(yè)，尤其是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；注重生產(chǎn)凡是和工藝流程創(chuàng)新升級(jí)，推動(dòng)城鎮(zhèn)向數(shù)字域、信息域、智能域、知識(shí)域方向發(fā)展，促使城鎮(zhèn)地理空間優(yōu)化、中心城市與衛(wèi)星城鎮(zhèn)共同繁榮，造就城鎮(zhèn)宜居宜業(yè)宜游的環(huán)境。
轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化的城鎮(zhèn)化。只有勞動(dòng)力的非農(nóng)業(yè)化和勞動(dòng)力的空間轉(zhuǎn)移不是真正意義上的城市化，僅有人口的集聚和產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化而沒(méi)有生活質(zhì)量的提升、人居環(huán)境的優(yōu)化也稱不上高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。要改革城鎮(zhèn)人口社會(huì)管理制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居住地登記體制，讓外來(lái)常住人口在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)救濟(jì)等方面與城市人口享受平等的權(quán)利，賦予外來(lái)落戶人口以完全的“市民權(quán)”。
| |
積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略措施 |
1、積極探索適合新型城鎮(zhèn)化的金融創(chuàng)新
首先，進(jìn)一步發(fā)揮地方金融機(jī)構(gòu)的作用首先要發(fā)展好地方性商業(yè)銀行，鼓勵(lì)并推動(dòng)其引入民間資本，增資擴(kuò)股，優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，完善公司治理；鼓勵(lì)設(shè)立更多的村鎮(zhèn)銀行和其他新型金融機(jī)構(gòu)。
其次，大力發(fā)展適合城鎮(zhèn)化建設(shè)的金融產(chǎn)品和服務(wù)一是創(chuàng)新和豐富金融產(chǎn)品。鼓勵(lì)金融服務(wù)創(chuàng)新，積極支持具有地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展前景的行業(yè)以及處于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)快速調(diào)整、升級(jí)中的企業(yè)。
再次，大力優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境。完善農(nóng)村信貸擔(dān)保機(jī)制；大力培育和發(fā)展縣域農(nóng)業(yè)擔(dān)保、評(píng)估、公證等中介機(jī)構(gòu)，規(guī)范、降低抵押、擔(dān)保等中介收費(fèi)；進(jìn)一步完善中小企業(yè)擔(dān)保、農(nóng)業(yè)小額貸款擔(dān)保，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等機(jī)制，提高抵御風(fēng)險(xiǎn)能力；在發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村互助合作保險(xiǎn)的同時(shí)，鼓勵(lì)商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開(kāi)拓農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)。
最后，努力改善投資開(kāi)發(fā)主體，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供資金支持。按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與”的原則，拓展資金籌措渠道，形成多元化投資新格局。
2、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)政支持
發(fā)揮公共財(cái)政制度對(duì)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的促進(jìn)作用，著眼于人口的轉(zhuǎn)化、土地的開(kāi)發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的支撐、自然與人文環(huán)境的保護(hù)四個(gè)主要方面。
第一，積極推進(jìn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。要對(duì)農(nóng)民提供基本社會(huì)福利。以社保、醫(yī)療等公共服務(wù)為突破口，切實(shí)解決農(nóng)民工實(shí)際生活困難，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民給予充分的身份認(rèn)同。其次，提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，繼續(xù)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。
第二，重點(diǎn)實(shí)施土地集約式發(fā)展，完善土地出讓制度。一是土地的開(kāi)發(fā)利用需要進(jìn)行科學(xué)長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃布局大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化規(guī)劃的制定與實(shí)施，優(yōu)化空間布局，打造城市群團(tuán)，大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。二是依據(jù)規(guī)劃做好城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)交通系統(tǒng)。三是完善土地出讓收支管理制度，改變地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴狀況，抑制土地城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展。
第三，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。財(cái)政政策要著眼于支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，推進(jìn)以高新產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的新型工業(yè)化，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的良性互動(dòng)。根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?jié)摿Γ七M(jìn)產(chǎn)業(yè)特色化發(fā)展，利用財(cái)政政策杠桿有效引導(dǎo)城際間產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)調(diào)。
第四，加強(qiáng)自然環(huán)境與人文環(huán)境的保護(hù)，營(yíng)造宜居生活環(huán)境。發(fā)揮財(cái)政政策的促進(jìn)作用還要著眼于加強(qiáng)城鎮(zhèn)自然環(huán)境和人文環(huán)境的保護(hù)，保證城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。
3、完善適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新
第一，推進(jìn)戶籍制度改革，消除體制制度障礙。放寬直至放開(kāi)城市和城鎮(zhèn)的戶口遷移的準(zhǔn)入限制，實(shí)行按居住地管理的戶籍制度;加強(qiáng)社會(huì)管理配套制度改革，逐步剝離附著在戶口上的不公平福利制度，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。
第二，創(chuàng)新市政基礎(chǔ)設(shè)施的籌資、運(yùn)營(yíng)和管理模式。按照適度先行的原則，加大市政基礎(chǔ)設(shè)施投入，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展；針對(duì)目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后實(shí)際，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是促進(jìn)城鎮(zhèn)設(shè)施為農(nóng)村服務(wù)，提高城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效益。
第三，提升創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)能力，增強(qiáng)城市發(fā)展后勁。著力在體制機(jī)制、服務(wù)功能、科技教育、創(chuàng)新主體、人才素質(zhì)、政策引導(dǎo)、居住環(huán)境等方面提升城市創(chuàng)新功能，推動(dòng)創(chuàng)新型城市建設(shè)，激發(fā)城市創(chuàng)新活力，增強(qiáng)城市創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)力。
第四，創(chuàng)新就業(yè)制度。盡快廢除現(xiàn)行的對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的各種限制，打破城鄉(xiāng)分割，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力合理有序流動(dòng)，建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工就業(yè)在制度設(shè)計(jì)上，要與城市勞動(dòng)力機(jī)會(huì)和權(quán)利平等。
第五，創(chuàng)新農(nóng)地制度。盡快提高耕地占用成本，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)利用非耕地資源和挖掘現(xiàn)有用地潛力。改革土地征用制度，把現(xiàn)行的強(qiáng)制性的行政征用行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔孕袨椋⑻岣咄恋卣饔醚a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
第六，創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)保障制度。在以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新階段，政府必須將農(nóng)民納入社保范圍，積極農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、優(yōu)撫安置、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)互助等社會(huì)保障制度，逐步建立全國(guó)統(tǒng)一、覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系。